Розмова з правником Тарасом ШЕПЕЛЕМ

«Коломийки» з законопроектом «Про Вищий антикорупційний суд» нарешті підійшли до завершення: Президент України Петро Порошенко зареєстрував його у ВРУ. Справа затягнулася до останнього сесійного дня: документ зареєстрували в апараті в останні години пленарної роботи. Таким чином, з моменту, коли Венеційська комісія рекомендувала голові держави подати власний проект до парламенту, минуло два з половиною місяці. Найближче засідання відбудеться аж 16 січня – і справа, як виглядає, не квапиться.

 

Антикорупційний суд має завершити етап формування антикорупційних інституцій в Україні, поруч із НАБУ та САП. Згідно з рекомендацією Венеційської комісії, суд мав би заопікуватися лише справами, підслідними цим новим інституціям, і зосередитися винятково на високопосадовій корупції. Водночас Президент у своєму законопроекті пропонує розширити повноваження суду ще й на справи, розслідувані Національною поліцією та Державним бюро розслідувань. На думку експертів, це нівелює базову ідею такого суду.

 

Окрім того, експерти критикують спосіб залучення міжнародних фахівців до формування суду: Венеційська комісія рекомендувала надати іноземній групі вирішальну роль при відборі суддів, натомість Петро Порошенко пропонує їм дорадчу функцію. Законопроект також встановлює дуже високі вимоги до кандидатів, у чому експерти вбачають ризик сповільнення або зриву конкурсу.

 

Зміст законопроекту коментує для Z співзасновник правничої фундації Dejure, член Громадської ради доброчесності, лектор тренінгів на тему антикорупційного суду Тарас ШЕПЕЛЬ.

 

 

– Пане Тарасе, чому Верховна Рада так довго не могла відкликати попередній, депутатський, проект про Антикорупційний суд, що унеможливлювало появу президентського? Чому Президент і парламент перекладали відповідальність один на одного?

 

– Насправді перекладання відповідальності не було. Автори попереднього законопроекту давно зареєстрували в парламенті подання про зняття свого проекту з розгляду. Остаточне рішення мала приймати сесійна зала Верховної Ради. Депутатам з першого разу не вдалося відкликати законопроект. Більшість у Верховній Раді – це коаліція з президентської партії БПП, «Народного фронту» і депутатів колишньої Партії регіонів, тому це їхня відповідальність, що рішення про відкликання законопроекту приймали так довго.

 

– Президент заявляв, що він весь цей час чекав на створення робочої групи у ВР для підготовки законопроекту. Чи була потреба в такій групі?

 

– Законопроект робився в Адміністрації президента, і, думаю, він уже давно був готовий. В експертному середовищі всі розуміли, що ці заяви не містили реальних намірів створити якусь робочу групу, тому до них ніхто серйозно не ставився. Розмова про робочу групу була профанацією. Це робилося «для телевізора», з розрахунком на те, що люди не розберуться, в чому справа.

 

– Якою була роль Венеційської комісії в появі цього законопроекту? Рішення ВК посприяло процесу?

 

– Це був вирішальний чинник. Якби не було такого висновку Венеційської комісії, то процес створення антикорупційного суду був би максимально сповільнений, а, можливо, і згорнувся б. Водночас треба підкреслити, що внесений Президентом законопроект не враховує основних рекомендацій Венеційської комісії, окрім факту створення суду з назвою «Вищий антикорупційний суд».

 

– Яким чином законопроект відтворює рекомендації Венеційської комісії? Наприклад, рекомендацію щодо відбору суддів, яка, згідно з приписом ВК, передбачає залучення міжнародних експертів?

 

– Венеційська комісія наголосила, що міжнародні партнери, які займаються антикорупційними реформами, мають отримати вирішальне слово при відборі суддів. У тексті, поданому Президентом, цього немає. Згідно з законопроектом, відбір суддів здійснюватиме Вища кваліфікаційна комісія суддів України за звичайною процедурою. Серед рекомендацій, які надала Венеційська комісія і які не дотримані в законопроекті, це основна.

 

Ми досліджували досвід Молдови. Молдовські експерти застерігають: якщо суд формують топ-посадовці – а при нинішній ВККС нема сумнівів, що так і буде, – то існує ризик, що зосередження всіх корупційних справ в одному контрольованому суді навпаки призведе до неможливості ефективно завершити ці провадження. Якщо склад антикорупційних судів формуватиметься під впливом Адміністрації президента, політичних сил чи олігархів – то навряд чи судді, яких вони самі оберуть, будуть здатні судити тих людей.

 

– Чи можна в якийсь спосіб зменшити роль ВККС і на противагу посилити роль Громадської ради міжнародних експертів?

 

– У версії законопроекту ця громадська рада має декларативну функцію – починаючи з етапу її формування і до того, що вона не матиме вирішального голосу. Президент пропонує, щоб її рішення були рекомендаційними, а остаточні висновки приймала Вища кваліфікаційна комісія. Пропонується така сама процедура, що й у випадку Громадської ради доброчесності. Вона вже довела свою неефективність під час конкурсу до Верховного суду.

 

Яким чином це змінити? Я пропоную відкрити відкликаний депутатський законопроект і запозичити цю норму звідти. В цьому проекті пропонувалося, щоб органом добору суддів була не Вища кваліфікаційна комісія, а спеціально утворений орган, в якому були би представлені фахівці, делеговані міжнародними організаціями, з правом блокуючого голосу. Власне, якщо таким чином вдасться модернізувати законопроект, то є шанси, що він запрацює, як і хотілося б. Але законопроект за юридичною технікою побудований таким чином, що модернізувати його складно.

 

– Тобто «переграти» цей пункт після першого читання доволі складно?

 

– Це вже буде серйозна боротьба. Як мінімум, це затягне процес ухвалення законопроекту – і є питання, чи виявиться результативним. Тому я підтримую заяви низки організацій, зокрема Transparency International, «Реанімаційного пакету реформ», які закликали Президента відкликати законопроект і внести новий, який відповідатиме рекомендаціям Венеційської комісії.

 

– Доктор юридичних наук Микола Хавронюк пропонує посилити роль міжнародної експертної ради шляхом ускладнення процедури вето – щоб ВККС знадобилося не 11 голосів, а 13 для відхилення рекомендацій міжнародних експертів. Така поправка може бути компромісом?

 

– Я вважаю, що ні. Для якісного конкурсу потрібен саме блокуючий механізм міжнародної експертної ради, оскільки ВККС може виявитися одностайною в подоланні будь-яких вето. Принаймні, це показує нам конкурс до Верховного суду. Тому 11 голосів, 13 голосів чи навіть одностайно – існує ризик, що вето будуть успішно долати. Поточний склад ВККС не має ніякої зацікавленості проявляти увагу до видатних людських і професійних якостей при відборі суддів.

 

– Як ви оціните пропонований дизайн антикорупційного суду і його місце в суддівській ієрархії? Раніше йшлося про різні варіанти, зокрема про можливість створення цілої мережі місцевих антикорупційних суддів – очевидно, що це було б занадто громіздким і заплутаним…

 

– Модель прописана достойно: Вищий антикорупційний суд – це суд першої інстанції, там же діятиме апеляційна інстанція. Касаційною інстанцією залишається Верховний суд. Внесення закону, який регламентує утворення Вищого антикорупційного суду, вже виключає можливість створення окремої антикорупційної палати чи колегії при Верховному суді на роль касаційної інституції. На мою думку, єдиним недоліком є те, що касаційною інстанцією залишається Верховний суд.

 

– Значна частина критики спрямована на підслідність Антикорупційного суду. Експерти пропонували довірити суду лише справи, які розслідує Національне антикорупційне бюро (тобто це високопосадова корупція), натомість проект пропонує розширити його компетенцію ще й на провадження Національної поліції та Державного бюро розслідувань.

 

– Я абсолютно поділяю цю критику. На цьому наголошувала і Венеційська комісія у своїх висновках: має йтися про справи, підслідні НАБУ, які супроводжуються Спеціалізованою антикорупційною прокуратурою, саме для того, щоби суд міг зосередитися на справах топ-корупціонерів і не розпорошувався на масу дрібних проваджень, котрі занадто сильно завантажували б суддів і створювали б механізми для затягування справ топ-корупціонерів.

 

– Тобто основне зауваження по підслідності – це сповільнення роботи суду?

 

– Я б сказав ширше – питання ефективності суду взагалі.

 

– З іншого боку, виглядає логічним, щоби в нас існував суд із компетенцією, універсальною для всіх правоохоронних відомств. У нас же купа випадків, коли за невеличкий хабар у комунальних установах карають більше, ніж за корупцію в органах влади. А мав би бути уніфікований підхід.

 

– Перемогти корупцію як явище – це не маленька і не проста задача. Якщо подолати топ-корупцію, то ми значно швидше зможемо впоратися з середньою і дрібною корупцією. Якщо подивитися на досвід Словаччини, то в них запроваджувався подібний суд, який зосереджувався на топ-корупції, а пізніше вони провели серйозні зміни і розширили його підвідомчість. Але вже тоді, коли основні проблеми вдалося розв’язати. Тому якщо ми почнемо з того, що закидаємо цей суд масою дрібних справ – це відразу ж буде шлях в нікуди.

 

– Теоретичне, а, може, філософське питання: чим обумовлена потреба формувати судову інстанцію, яка матиме якісь ексклюзивні, виняткові повноваження: вона утворюватиметься не так, як інші, наповнюватиметься не так, як інші, буде мати вузькоспеціалізовану функцію, стоятиме осторонь від державного апарату. Для чого такий особливий орган?

 

– Це все відповідь на неефективність судової системи в теперішньому її вигляді. Ми бачимо цю неефективність на прикладі будь-якої корупційної справи, яка розглядається в українських судах – як серед топ-корупціонерів, так і середньої, дрібної корупції. Якби в нас ефективно працювала судова система, не було би потреби в утворенні додаткових інституцій. Судова реформа – це процес, який може тривати роками. Утворити навіть такий невеличкий, з точки зору чисельності суддів, суд, як Вищий антикорупційний – займе щонайменше рік. Верховний суд обирали теж фактично рік.

 

– І коли такий суд міг би з’явитися, враховуючи механізми законопроекту і наші реалії?

 

– Фахівці з парламентаризму кажуть: якщо Верховна Рада буде працювати ефективно і візьме в роботу цей законопроект, то його можна схвалити до літа. Після того потрібен іще рік, щоби провести конкурсні процедури і власне утворити такий суд. Тобто оптимістичний прогноз на початок роботи суду – це перший квартал 2019 року.

 

– Враховуючи сказане вами, можна прийти до висновку, що створення Вищого антикорупційного суду – це тимчасовий захід, вжитий для певного перехідного періоду. Чи можемо говорити, що колись, коли перейдемо до сталої демократії, його довелося б скасувати?

 

– Якщо подивитися, як ви кажете, з філософської точки зору, – то це дійсно тимчасовий захід. Водночас, справді є багато запитань щодо того, як це буде в нас втілюватися. Перше питання – чи взагалі воно буде втілюватися? Цей законопроект може «заговорюватися», поки не насунуться вибори. Друге – як буде втілюватися? Якщо так, як нам рекомендує Венеційська комісія, – то чудово. А якщо таким чином, що цей суд буде створений і керований топ-посадовцями, то він навпаки погіршить ситуацію.

 

– Судячи з вимог, які висувають до конкретних суддів, у нас буде дуже висококваліфікований компетентний антикорупційний суд. Де взяти людей, які відповідали б оголошеним вимогам?

 

– І я, і багато інших експертів уже зараз розцінюємо вимоги до суддів як занадто завищені. З цими вимогами взагалі є сумнів, чи в нас набереться хоча б десяток кандидатів, які могли б відповідати таким критеріям. До того ж, ці вимоги здебільшого абстрактні, не конкретні – вони дають велику дискрецію при відсіві кандидатів. Ці вимоги відсікають від конкурсу певну кількість юристів, які, можливо, і займалися антикорупційною діяльністю в своїй кар’єрі, але не мають належного стажу. Те, що вимоги завищені, визнають вже і розробники законопроекту. Думаю, їх буде знижено хоча би для того, щоб отримати вибір на конкурсі.

 

– Як пояснити появу таких критеріїв? Комусь хотілося якісного суду – чи такого суду, який ніколи не набереться?

 

– Знаєте, я взагалі сприймаю цей законопроект як «комерційну» пропозицію суспільству з боку влади: «Давайте поторгуємося». Туди закладено великий спектр інструментів, який створює в майбутньому кілька вигідних для влади перспектив – починаючи з того, щоб перевести цей законопроект у статус «вічного» і щоб він ніколи не став законом, і до того, що це буде кишеньковий антикорупційний суд. Кінцевий результат залежатиме від того, яким виявиться певний договір влади з суспільством і нашими закордонними партнерами. Це справді важливий момент. Якщо антикорупційний суд буде створено як ефективну інституцію, то це дійсно може виявитися переламним моментом для подолання корупції. В протилежному випадку він навпаки дасть можливість уникати будь-якої відповідальності за корупційні злочини. Багато залежатиме від інтересу суспільства до цього процесу. Тому що розраховувати виключно на наших закордонних партнерів – це не той єдиний шлях, як нам всім стати щасливими і досягнути успіху в своїй країні.

 

Розмовляв Володимир СЕМКІВ

29.12.2017