Не така децентралізація

Українська децентралізація ще не встигла кристалізуватися у конституційний закон, а вже нажила собі багато неприятелів. Звичайний люд нарікає на потребу їздити кудись за довідками і кривиться від перспективи об'єднання з сусідськими селами в «радгоспні» громади. Влада не змогла ані переконати суспільство в тому, що така реформа потрібна, ані донести до нього суті реформи. Як показують соціологічні опитування, серед українців поширена ідея про потребу обирати керівників району та області на прямих виборах. А це, констатуємо наперед, якраз суперечить ідеї децентралізації.

Голос експертних середовищ розчинився у верескові політиків. Політичні кола крутять дулі в кишенях, нарікаючи на те, що ініціатори реформи залишають надто мало повноважень на обласному рівні, де, на їхню думку, мали би постати гонорові «сеймики». А також обурюються, що президент перебирає собі право контролювати муніципалітети через інститут префектів й матиме вплив на розпуск місцевих рад.

Утім клепсидра невблаганно вичерпує час, заганяючи реформу в цейтнот. Ініціатори збагнули, що ґрунтовні перетворення ніяк не вдасться організувати за такий короткий час, тож вирішили взяти тайм-аут на два роки. Жовтневі місцеві вибори, які, як пам'ятає читач «Z», мали відбуватися вже під нові повноваження, насправді наділять локальну владу звиклими функціями. Та вже за два роки, у жовтні 2017 року, відбудуться наступні місцеві вибори, й саме тоді урухомиться децентралізація.

Розгляд законопроекту конституційних змін заплановано у Верховній Раді на найближчий четвер,16 липня. Цей пункт порядку денного трохи зблід на тлі подій у Мукачеві, однак на шкалі всієї депутатської каденції (та й президентської) він направду є знаковим. Безперечно, для президентської команди не становитиме жодної проблеми назбирати 226 голосів у першому читанні. Однак для остаточного успіху реформи Петро Порошенко вже зараз мусив би потурбуватися про резерв голосів, адже між першим і другим читанням проект не можна піддавати змінам, інакше навіть мізерні корективи «обнулять» цілу процедуру.

Також дуже важливо, щоб до моменту ухвалення конституційних змін реформа набула якнайбільшої підтримки у суспільстві. Бо наразі виважені арґументи у цьому дискурсі з дошкульним відставанням програють стереотипам.

На місцях хочуть феодалів?

Навесні Міжнародний республіканський інститут (International Republican Institute) здійснив масштабне соціологічне опитування в українських обласних центрах, під час якого намагався дізнатися про політичні смаки містян, їхні турботи й рівень задоволення життям. У анкеті серед інших було дуже цікаве питання, котре якраз дуже пасує до нашої теми: «Якою є ваша опінія щодо ініціативи прямих виборів намісників областей і голів районних адміністрацій?». Виявилося, що ідею прямих виборів підтримують усі без винятку обласні центри. Рівень підтримки запропонованого питання зростає від 57% у Житомирі, 61% у Полтаві та Херсоні — до 89% у Тернополі, 91% у Запоріжжі й 92% в Івано-Франківську.

Ідея звучить добре, причини її популярності теж очевидні. За двадцять років урядування всіляких президентів і прем’єр-міністрів (рахуємо від 1995 року, коли було підписано «Конституційний договір») українці надивилися на стількох голів ОДА й РДА, що воліли б самотужки визначати собі керівників. За різних часів ідею виборності «намісників» підхоплювали різні партії, від «Батьківщини» до «Реґіонів», залежно від того, хто перебував в опозиції (і сподівався на «губернаторство» принаймні на власній електоральній вотчині).

Опитування IRI

Отже, запит суспільства спрямований на появу місцевого лідера, який прийде до влади і наведе лад у районі чи в області. Можемо продовжити: децентралізація — це, отже, процес, коли такого лідера наділять достатньою кількістю повноважень для того, щоб він забезпечив гідний рівень життя мешканцям району/області. Найпростіше, якщо він просто перебере на себе функції, якими нині опікується вертикаль місцевих адміністрацій. Так от, насправді дискутована нині децентралізація стосується до зовсім іншого способу перерозподілу повноважень.

Згідно з проектом, більшість ресурсів і можливостей спускатиметься до найнижчого рівня самоврядування — до громад. Виборці дістануть кращі можливості для контакту зі своїми керівниками й муситимуть рутинно вирішувати проблеми локального рівня. Ідея є в тому, щоб максимально деполітизувати місцеве самоврядування через зміцнення громад і наповнення їх господарськими клопотами. На рівні обласних рад залишиться компетенція визначення стратегії краю, зокрема розроблення довгострокових соціально-економічних програм. Районний рівень мав би заопікуватися «проміжними» питаннями, які неможливо вирішити на низовому щаблі: лікарнями, інтернатами тощо. Тобто предмет відання місцевого самоврядування на районному та обласному рівнях має бути доволі вузьким, а тому він не потребуватиме посадовця, обраного на прямих виборах, із претензією на «лідера реґіону», феодала чи, боронь Боже, «сєпара».

Натомість, порушуючи питання в такий спосіб — вибору голів районів і областей, а також механічної заміни місцевих адміністрацій на виконкоми, — Україну підштовхують до появи численних «князьків». Свіжі події в Мукачеві яскраво це показали. Чи є «порошенкова» децентралізація панацеєю від «балог» і «ланів»? Ні, однак вона створює більше запобіжників.

Поза не в поміч

Реґламентація тих запобіжників стала за підставу для суперечок на рівні політичних еліт. І це є другий пласт проблеми з «буксуванням» конституційної реформи. Так, низка партій з коаліції критикують законопроект за те, що він узалежнює місцеве самоврядування від президента. Згідно з проектом, голова держави дістає право на призначення префектів у районах та областях. Префекти репрезентуватимуть виконавчу владу й наглядатимуть за роботою органів місцевого самоврядування. Президент матиме право припиняти дію антиконституційних рішень місцевих рад, звертаючись до Конституційного Суду. Якщо рада справді порушила закон, голова держави буде уповноважений клопотати про її розпуск.

Голова фракції «Самопоміч» Олег Березюк каже, що Петро Порошенко замість децентралізації запропонував «небувалу централізацію влади». Зі слів Березюка, префекти, крім притаманної їм виконавчої функції, матимуть обов'язки контролю та координації, які дотепер виконувала прокуратура. «Це є нечесно, це руйнація ідеї місцевого самоврядування», — апелює Березюк.

Засідання конституційної комісії під головуванням Гройсмана

Голова парламентської «Самопомочі» вважає, що законопроект встановлює на місцях двовладдя з певною перевагою префекта. «Вводиться два виконавчих органи: виконавчий орган, керований префектом, і виконавчий комітет, який очолюватиме або голова громади, або голова різних рівнів громади... Ви будете кого слухати? Того, хто керує і карає, або того, хто лише керує, маючи відповідальність перед громадою?» — арґументує Березюк.

Найперше треба зазначити, що інструмент контролю справді потрібний для місцевого самоврядування. Абстрагуймося від того, хто і як призначає префекта. Сформулюймо натомість запитання: хто мав би реагувати на рішення місцевої ради, якщо вона, наприклад, вирішить не підкорюватися правоохоронним органам, які (за винятком теоретичної муніципальної поліції) матимуть централізовану вертикаль і наповнюватимуться таки в Києві? Хто муситиме реагувати на рішення ради про призначення місцевого референдуму на тему крайової незалежності? Тобто об'єктивно інститут апелянта потрібний, і в конституційному проекті він уособлений у посаді префекта.

Нема підстав стверджувати, що для Порошенка чи Яценюка буде великий сенс втручатися у роботу конкретного органу місцевого самоврядування, оскаржуючи перше-ліпше рішення голови громади чи місцевої ради. Це неможливо, якщо більша частина повноважень спуститься до рівня громад, яких буде понад 1,5 тисячі. З погляду корупційних спокус найзвабливіше виглядатимуть міста-громади з населенням понад 250–300 тисяч осіб, а також поселення з великими бюджетоутворюючими підприємствами. Там справді можуть виникнути баталії — але нас турбує не так гіпотетична боротьба Порошенка, скажімо, з бурмистром Луцька за розвиток обласного центру, як, приміром, контроль держави за діяльністю майбутнього міського голови Харкова (або умовного «балоги» чи «ланя» на чолі Мукачівської громади).

Команді президента вдалося заручитися підтримкою Венеційської комісії: голова комісії Джанні Буккікіо з розумінням поставився до контрольних функцій голови держави в конституційному проекті. «Це, найпевніше, єдиний реальний підхід у сформованих умовах. Право Президента призупиняти, підкреслю, не припиняти, а призупиняти повноваження органів місцевого самоврядування, якщо ці органи здійснюють дії, які не відповідають Конституції України або загрожують суверенітету, територіальної цілісності, національній безпеці країни, — це відповідь на те, що останнім часом відбулося в Україні. Цілком правомірно надати це право президенту, який є, згідно з Конституцією, ґарантом державного суверенітету й територіальної цілісності України», — заявив Буккікіо в недавньому інтерв’ю.

На завершення «префектної» теми треба зазначити, що президент не матиме права самовільно упокорювати місцеве самоврядування. Районних та обласних префектів призначатимуть за поданням Кабінету Міністрів і за тією самою процедурою, що й нинішніх голів Р/ОДА. Розпуск місцевої ради можливий лише після вердикту Конституційного Суду. А рішення про дочасні вибори ухвалюватиме Верховна Рада за президентським поданням.

Мінський фактор

Третій пласт проблеми, про котрий варто поговорити (поряд із специфічними уявленнями про районну та обласну децентралізацію, а також про президентську «централізацію»), — це зовнішній тиск на українську владу. Нагадаємо, що конституційна реформа і реґламентація в Основному законі «особливого статусу» Донбасу є елементом «мінських домовленостей». Натомість поява «мінських» пунктів у Конституції може позбавити проект іще кількох депутатських голосів.

Останніми днями, перед голосуванням у ВР, Німеччина і Франція посилили тиск на українську владу, прагнучи конституціоналізації «особливого статусу». Як писав «Z», Анґела Меркель та Франсуа Олланд почережно мали відповідну розмову з Петром Порошенком та Володимиром Гройсманом.

Дискусія про децентралізацію на Луганщині

У конституційному проекті від президента про це йдеться одним-єдиним реченням: «Особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей визначаються окремим законом». Проблемний пункт викладено не в тілі Основного закону, а в прикінцевих положеннях. До того ж, як бачимо, ця норма є «рамковою», адже, всупереч вимозі Росії, не прописує тонкощів урядування на Донбасі в самій Конституції, а відсилає до майбутніх законів.

Цей пункт теж стане причиною неголосування декотрих партій за конституційний проект у Верховній Раді.

Децентралізуватися, щоб зберегти центр

Нарешті, четверте: проект конституційних змін в Україні також критикують за те, що він узагалі зачіпає повноважність центральної влади. На думку противників реформи, доки Україна перебуває у стані «гібридної війни» з Росією і є загрожена відцентровими явищами на сході країни, доти не варто говорити про перерозподіл повноважень на користь реґіонів.

«Яка децентралізація, панове?! Спочатку потрібно нормально, по-європейськи централізувати державу і країну», — заявив днями Євген Марчук, колишній голова СБУ, а нині учасник однієї з підгруп у межах тристоронньої контактної групи за участю України, Росії та ОБСЄ.

Власне, ця проблема теж нівелюються, якщо ми починаємо говорити не про посилення районів та областей — а про те, як вдихнути життя у громади. Про те, як перекинути бюджети на місця, «розпорошивши» можливості для корупції на середньому та вищому рівнях, як деполітизувати місцеве самоврядування, як залучити виборців до активнішої участі в життєдіяльності громади.

Було б добре не забути, що саме це — суть реформи.