Коли лікарі на передовій боротьби з COVID19 вирішують дилему Бога, кого із хворих лікувати насамперед, в Україні виникла реальна дилема свободи та відповідальної держави. Як на мене, це прямий наслідок варваризації дискурсу та втрати ідейних орієнтирів при формуванні державної політики як соціально відповідальної та інтегративної.
Михайло Савчин,
доктор юридичних наук, професор, Ужгородський національний університет
Ця варваризація, яка зводиться до вислову «давай, парень, попроще», призвела до майже повного знищення можливості відновлення навіть елементарного виробництва вентиляторів для апаратів штучного дихання. Про це безпосередньо заявив держконцерн «Укроборонпром», який має певні технічні напрацювання, але його підприємства настільки деградовані, що довелося звернутися до приватного бізнесу.
Ми бачимо, що за всі роки незалежності ми йшли манівцями, які привели нас до доволі строкатої картини, особливо у цей період згортання свобод і деградації національної державності.
Свобода і порядок
Чи не вперше демократичне людське суспільство зіткнулося з необхідністю впровадження безпрецедентних заходів, які істотно спрямовані на обмеження людських свобод. Власне такі обмеження впроваджені сьогодні в Україні. Транспортні комунікації між реґіонами припинені, окрім життєво необхідних. Також у багатьох містах припинено рух громадського транспорту, окрім доправлення на робочі місця медичних працівників та працівників критично важливої інфраструктури (комунальні служби, поліцейських, пожежників тощо).
Стосовно ранжування застосування екстраординарних заходів у праві існує поняття пропорційності: застосування певних заходів повинно бути адекватним, тобто сумірним ступеню загрози. При пропорційності завжди йде мова про те, наскільки допустимо обмежувати права людини.
У разі пандемії, як-от ми тепер маємо із ситуацією з COVID19, існує два виміри. Перший пов’язаний із застосуванням карантинних заходів, спрямованих на істотне обмеження свободи пересування, оскільки метою є захист людського життя. Другий вимір пов’язаний із одночасним обмеженням свобод та необхідності концентрації ресурсів, які мають бути спрямовані на боротьбу із коронавірусом.
Це насправді складне питання, яке стосується як збереження людських життів, так і підтримання економіки у задовільному стані, щоб мати мінімально необхідні ресурси для боротьби з пандемією та підтримки критично важливої соціальної інфраструктури. Тому застосування огульних заборонних заходів тут не буде панацеєю для ефективного подолання наслідків.
Власне за цих умов слід задуматися про перезапуск економіки на якісно нових засадах. Вище наведена заява концерну «Укроборонпрому» є фактично вироком стану вітчизняної економіки, яка має занадто малий запас міцності. Це стало наслідком зловживань при проведенні приватизації та неефективного менеджменту державних підприємств.
Іншими словами, маємо істотні проблеми у забезпеченні економічних свобод, що насамперед пов’язано з надмірним дирижизмом. А надмірне правове регулювання у звичайній адміністративній практиці має наслідком зловживання при застосуванні розсуду. На практиці це є джерелом корупції та рестриктивних практик, як, наприклад, тривалість процедур при наданні дозволів на будівництво та вибірковий несистемний контроль при додержанні норм будівництва.
Так само при управлінні підприємствами, що є у публічній власності, їхні керівники розглядають підприємство не як учасника ринку з його конкуренцією, а як своєрідний апанаж, тобто право на довічне управління та отримання персонального доходу з нього. Тому й виникла оця дика історія з наявністю технологій на виробництво вентиляторів і відсутністю жодного підприємства у структурі «Укроборонпрому» для поновлення їхнього виробництва.
Людське суспільство взагалі дивне інколи у відтворенні правил та їх наслідуванні — як-от у китайців зі зростанням доходів пішло запозичення специфічної культури luxury cuisine імперської епохи. І це далеко не культура гігієни японців. Бо, як стверджує німецький соціолог Норберт Еліас, побутова культура, етикет мають вирішальне значення для формування і відтворення соціальних патернів. Адже такі практики відтворення правил переходять і у сфери приватного підприємництва. І доволі часто це виражалося у намаганні підприємців отримати доступ до публічних фінансів та ресурсів у поєднанні зі зловживанням монопольним та домінуючим становищем на ринку.
От і пожинаємо нині наслідки тої плачевної приватизації, яка відбулася так недолуго, бо свого часу не призначили на 1 грудня 1991 року дострокові вибори у Верховну Раду, що дало змогу партноменклатурі відтворити нові політичні структури і прибрати майно до своїх рук, а також дозволило зростати явищам концентрації в економіці при правлінні Леоніді Кучми. На сьогодні це проявляється у спротиві при прийнятті так званого антиколомойського законодавства, яке би не допустило повернення у приватну власність націоналізованого майна, в яке держава в особі Національного банку зробила значні вкладення для підтримки діяльності «Приватбанку». Чи продовження мораторію на ринок земель сільськогосподарського призначення і нерозуміння позитивних обов’язків держави у цій сфері. Так само відчувається відсутність притомних пріоритетних напрямів діяльності уряду при запровадженні заходів економії (haircut) для підтримки стану національної економіки.
Парламент та уряд в умовах надзвичайних ситуацій
Пандемія коронавірусу COVID19 внесла істотні корективи у діяльність органів публічної влади та прийняття владних рішень. Наша влада ще з початком агресії Російської Федерації навчилася спілкуватися евфемізмами. Насправді ж тепер ситуація потребує конкретної відповіді, в якій має бути збалансовано збереження людського життя на короткострокову перспективу та забезпечення подальшого економічного розвитку, що дає примноження ще більшої популяції людства на стратегічну перспективу. Національні уряди по-різному дають собі раду. Наприклад, знамените звернення Анґели Меркель та заходи, які вживає німецький уряд, концентрують зусилля німецької нації на боротьбу з наслідками пандемії.
У такій системі координат виникає дилема Карла Шмітта та Ганса Кельзена у вжитті заходів при надзвичайних ситуаціях. Тобто чи це буде здійснюватися президентом і виконавчою владою чи урядом, підзвітним парламентові та підконтрольному судам. Це вилилося в Україні в дискусію про делегування повноважень. Пізніше почали говорити про делегування повноважень парламентом урядові. Водночас виникла проблема відсутності кворуму у Верховній Раді, адже стаття 91 Конституції вимагає ухвалення рішень Радою принаймні 226 голосами.
Далі рішення Конституційного суду №№11-рп/98 та 17-рп/2002 не дають остаточної відповіді щодо форм і способів особистого голосування депутатів парламенту. По-перше, КСУ, ухвалюючи ці рішення, не мав на увазі певних екстраординарних ситуацій — ці рішення писалися для звичайних обставин. По-друге, КСУ так і не надав відповіді у другому рішенні визначення пленарних засідань. Адже по суті цього рішення саме у регламенті Верховної Ради слід конкретизувати, що таке «зібрання депутатів… (1) у визначений час, (2) у визначеному місці і які проводяться за (3) встановленою процедурою» при настанні екстраординарних обставин.
Тепер розглянемо, на яких підставах і в якому порядку парламент та уряд можуть вживати певні заходи щодо забезпечення правового порядку. Для запровадження певних заходів має існувати розумна і достатня правова підстава. Ми, правники, це розглядаємо через призму пропорційності. Як то виглядає?
Спочатку про достатню правову підставу. Така в нас існує ще з лютого 2014 року, і саме ще навесні чи відразу після президентських виборів (бо до цих пір були питання з легітимністю влади) стояло питання про запровадження воєнного чи надзвичайного стану в національному масштабі чи в окремих місцевостях. Однак це було запроваджено лише у грудні 2018 року на один місяць.
Це би могло дати поштовх національній економіці через військові замовлення, що би чинило благотворний вплив на суміжні галузі економіки. Я лише хочу нагадати про те, що і до сьогодні немає єдності, що дало змогу президенту США Франку Делано Рузвельту подолати наслідки Великої депресії 1929-1932 рр.: його Новий економічний курс чи значні обсяги військових замовлень у поєднанні із ленд-лізом для низки країн у часи Другої світової війни. Однак статистика надає більше аргументів саме для другої версії. Так і в нас — із кризової ситуації слід користати і сприяти формуванню якісно нових інститутів.
Насправді у нас виходить певний апанаж. Це спостерігається на рівні комунікацій Офісу Президента (і чогось це не через Раду національної безпеки і оборони, що є доречим з точки зору демократичної легітимності) та виборчого законодавства. Наприклад, вже два десятиліття (не будемо брати до уваги повивальну бабку олігархату Леоніда Кучму) існує потреба у виробленні базових домовленостей із українського розливу tycoon (товстосумів) щодо додержання правил добросовісної конкуренції та картельного законодавства у повному обсязі. Але ніт, владці далі розглядають – цілком у режимі апанажу – посади як засоби доступу до ресурсів та їх дистрибуції серед різних структур. Тому ми маємо відповідні ситуації із Приватбанком, ДТЕК, Укрнафтою та іншими монополістами чи домінуючими суб’єктами господарювання на ринку.
Однак нові інноваційні рішення майже не продукуються. Натомість впровадяться непропорційні обмеження, які згортають ділову активність в масштабах України, що загрожує її дезінтеграції. Хоча критично важливі перевезення як громадським транспортом, так і вантажні мають здійснюватися і надалі з додержанням певних обмежень, які накладають правила гігієни і соціального дистанціювання під час пандемії. Далі держава має підтримувати стратегічно важливі сфери національної економіки з інтенсивним залученням приватного сектору.
Якщо йде мова про запровадження обмежувальних заходів у рамках надзвичайної ситуації (що ще не є надзвичайним станом, який запроваджує парламент), то вони мають базуватися на розумних засадах. Ми не можемо наражати людську свободу через практики тотального стеження, оскільки таке повністю вбиває людську ініціативу. Запровадження тотальних карантинних заходів та електронного стеження за громадянами китайським урядом у Вухані не зупинило розповсюдження пандемії. Карантин не може бути самоціллю — суспільство має розвиватися, а ділова активність не може істотно згортатися. Бо за рахунок чогось треба, врешті-решт, жити.
Слід робити акцент на додержанні правил особистої гігієни та соціальному дистанціюванні. Як пише Норберт Еліас, створення монархами дворів для утримання придворних на близькій дистанції та формування епохи галантності виступили засобами соціального контролю над афектами васалів короля та сприяли посиленню авторитету влади. Тому слід висвітлити, як у новітніх умовах має діяти влада.
Позитивні обов’язки держави при надзвичайній ситуації
Йде мова про обов’язок держави захищати своїх громадян. І тут доволі плачевна картина. Національна економіка протягом декількох десятиліть підтримується завдяки грошовим переказам трудових мігрантів, розмір яких істотно перевищував розміри іноземних інвестицій. Цілком розважливо було розраховувати, що в умовах згортання національних економік більшість трудових мігрантів втратить роботу і буде повертатися домів. Це неподобство, що творилося на кордонах протягом останнього тижня перед оголошеним закриттям, свідчить про відсутність у держави елементарних навичок щодо прогнозування та вироблення алгоритмів виконання владних рішень, які просто не продукуються. Натомість маємо цілком характерні фройдівські обмовки профільного міністра охорони здоров’я Ємця.
Обов’язок захисту держави тут полягає у невідкладному запровадженні державного замовлення на апарати штучного вентилювання легень, захисних медичних масок, рукавичок, спеціальних халатів, взуття для лікарів, виробництва антисептичних засобів. Своєю чергою, ринок зреагує на це шляхом розширення доставки на дім чи на місце роботи харчів чи приготованої їжі та промислової продукції. Також слід обмежити заборони на діяльність низки закладів побутового обслуговування, оскільки вони критично важливі для належного функціонування побутової інфраструктури. Натомість слід зробити акцент на роз’яснювальній роботі щодо посиленого дотримання правил гігієни та соціального дистанціювання. Потребує також розв’язання проблема поховання померлих від коронавірусу. Бажано це робити через їхню кремацію, що дещо видозмінить певні ритуали, пов’язані з похованням, та потребуватиме вирішення певних логістичних і організаційних проблем.
Стосовно ситуації на кордоні. На КПП Чоп взагалі склалася парадоксальна ситуація, коли навіть поза відсутності домовленості про пішохідний перехід на пункті «Загонь–Чоп» угорська митниця дала дозвіл на пішохідний перехід кордону українським громадянам, а з українського боку такого дозволу не було дано. Ринок одразу тут вступив у свої права. Адже приватні перевізники організували перевезення громадян за 700-1000 гривень до Ужгорода та Мукачева (це відстань 20 і 40 кілометрів). Насправді посадові особи мали організувати пішохідний перехід, режим попереднього медичного огляду й обсервації прибулих. І часу на це було цілком достатньо, бо ми живемо у відкритому суспільстві, і наслідки цих процесів були цілком очевидними. Наразі є всі підстави для притягнення відповідальних посадовців за полишення наших громадян у небезпеці (стаття 135 Кримінального кодексу).
Стосовно пропонованого секвестру Державного бюджету: такий проєкт є неспроможним у нинішньому вигляді. Формально для нього є підстави, оскільки маємо війну з Росією і пандемію COVID19. Як це здійснюється відповідно до правил демократичної легітимації? Спочатку провадиться парламентське слухання стосовно необхідності запровадження скорочення видатків для отримання парламентської резолюції щодо параметрів цього скорочення. На цій основі уряд формує пропозиції щодо параметрів секвестру. При цьому не допускається скасування критично важливих видатків, як-от видатки на чергові місцеві вибори, на поглиблення децентралізації влади та її інфраструктурний супровід, продовження реформи систем охорони здоров’я, освіти і науки, збереження соціального захисту в обсязі, необхідному для забезпечення гідного рівня людського життя. Парламент має неухильно контролювати додержання прав людини урядом при вжитті секвестрових заходів.
Влада має працювати над своєю інституційною спроможністю. Поганий приклад тут подає Президент. Він має діяти у продукуванні рішень через Раду національної безпеки, статус якої інституйовано конституційно (стаття 113), а не через свою канцелярію, про яку згадується як про «допоміжний орган». Це цілком совковий підхід, для якого було притаманним іґнорування думки радників (це більш інституйовано) і спирання на думку помічників.
Головною небезпекою для України наразі є не коронавірус, а війна з Росією. Однак це питання вирішується неадекватно і цілком нерозумно. Ворог, який розглядає насправді лише варіанти капітуляції України під різного евфемізмами на кшталт «примирення», «громадського діалогу» тощо, має отримати адекватну відповідь. Насправді тут має місце пряма атака на непорушні за жодних обставин eternity clauses статті 157 Конституції України – непорушність прав людини, суверенітету і територіальної цілісності України, та засаду суверенітету народу (стаття 5). Є правила проведення міжнародних переговорів і встановлення міжнародних зобов’язань між державами та на рівні міжнародних організацій у рамках Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 р. Клерк, навіть голова допоміжної служби Президента, попри навіть указне президентське право, у сенсі статей 106 і 107 Конституції банально не має на це належних повноважень. Також немає у конституційному сенсі належних повноважень у канцелярії Президента та її представників вести міжнародні перемовини. Такого роду рішення у сфері національної безпеки й оборони проводяться суто через сито РНБО і як такі підлягають парламентському контролю та перевірці на конституційність Конституційним судом.
Що робити? Далі неухильно здійснювати судове переслідування Росії у міжнародних судах за акти анексії Криму, ведення військової кампанії та утримування маріонеткових структур на окремих територіях Донецької і Луганської областей. На цій основі перебудовувати на кластерній основі економіку, беручи за основу військово-промисловий комплекс та охорону здоров’я. Інвестиції у ці галузі дозволять розвиватися суміжним галузям економіки і підтримуватимуть споживчий попит у країні. Водночас Антимонопольному комітетові слід зайняти відповідальні позиції щодо боротьби зі зловживаннями з ціноутворенням на ринку продуктів харчування та споживчих товарів першої необхідності. За жодних обставин не можна згортати процеси децентралізації влади, слід всіляко підтримувати інфраструктурні проєкти для розвитку місцевих громад. Це можна за кластерним принципом поєднувати з подальшим розвитком військово-промислового комплексу та охорони здоров’я.
Наші правителі мають пам’ятати про джерела власної легітимності. А така криється насамперед у національній ідентичності. Відверто кажучи, найвищі владці це мало розуміють, як і мотивацію поведінки великих колективів людей в умовах кризових ситуацій. А така ситуація у нас на порозі. Ми перед великими викликами, і маємо шанс переформатувати функціонування якісно нових правил. Але для того слід поважати соціальний контракт і сприяти його подальшому поглибленню. Це створює потужні підвали для відстоювання Україною національних інтересів як на реґіональному, так і на глобальному рівні.
01.04.2020