З дня на день очікуємо, що президент України підпише новий закон про місцеві вибори. Проект нашарувався одіозністю ще на етапі обговорення у Верховній Раді. Тепер же, коли документ перебуває на підписі у президентській канцелярії, довкола нього здіймається скандал, адже текст проекту зазнав істотних змін уже після голосування у сесійній залі.
Згідно з парламентським регламентом, ВР може злегка коригувати свіжосхвалені проекти, коли йдеться про «технічні» правки та усунення протиріч між кількома статтями, якщо десь у законі закралася випадкова прогалина. Та цього разу правки значущі.
Для відносно молодого скликання Верховної Ради то вже не перший випадок переписування законів постфактум. Спочатку депутати зловжили цим правом, коли ухвалювався закон про очищення влади. Пізніше повторили цей трюк під час ухвалення бюджету вже з більшим завзяттям. Тепер та сама історія з законом про місцеві вибори.
Загалом, роботу над цим документом можна назвати квінтесенцією нинішнього українського парламентаризму: на догоду кон’юнктурі парламентські партії готові вигадувати химерні формули та процедури, в яких не тільки комітет ВР із правової політики, а й чортяка зламає роги. Власне, раніше в Україні зі смутком кепкували з того, що кожна Верховна Рада змінює виборчі правила перед самими виборами. Тепер їх іще й переписують, змінивши…
Фальсифікація законом
Верховна Рада ухвалила закон про місцеві вибори 14 липня, підтримавши його 257 голосами. «Зелені» кнопки натиснули всі фракції коаліції. Та на цьому робота над законом не припинилася. Правлячі партії та профільний комітет понад тиждень займалися коригуванням тексту. Депутати порівнювали текст законопроекту, поданий до другого читання, зі стенограмою парламентського засідання в сесійній залі, а також протоколами обговорень у комітеті. Відтак лише 24 липня законопроект – уже доповнений постфактум – пішов на підпис до президента.
Експерти з виборчого законодавства зауважили в проекті кілька новел, котрі не можуть трактуватися як «юридично-технічні» правки, адже стосуються принципових елементів виборчого процесу і виборчої системи. Зокрема, в редакціях відрізняється формула обрахунку чисельності місцевих рад.
Так, стаття 16 відповідного проекту була проголосована у такій редакції:
"Загальний склад (кількість депутатів) місцевої ради становить при чисельності виборців:
1) до 1 тисячі виборців - 16 депутатів;
2) від 1 тисячі до 3 тисяч виборців - 20 депутатів;
3) від 3 тисяч до 5 тисяч виборців - 30 депутатів;
4) від 5 тисяч до 20 тисяч виборців - 36 депутатів;
5) від 20 тисяч до 50 тисяч виборців - 46 депутатів;
6) від 50 тисяч до 100 тисяч виборців - 50 депутатів;
7) від 100 тисяч до 250 тисяч виборців - 60 депутатів;
8) від 250 тисяч до 500 тисяч виборців - 76 депутатів;
9) від 500 тисяч до 1 мільйона виборців - 90 депутатів;
10) від 1 мільйона до 2 мільйонів виборців - 110 депутатів;
11) понад 2 мільйони виборців - 120 депутатів".
Натомість у проекті закону, скерованому на підпис президенту, 16-та стаття зазвучала так:
"Загальний склад (кількість депутатів) місцевої ради становить при чисельності виборців:
1) до 1 тисячі виборців - 12 депутатів;
2) від 1 тисячі до 3 тисяч виборців - 14 депутатів;
3) від 3 тисяч до 5 тисяч виборців - 22 депутати;
4) від 5 тисяч до 20 тисяч виборців - 26 депутатів;
5) від 20 тисяч до 50 тисяч виборців - 34 депутати;
6) від 50 тисяч до 100 тисяч виборців - 36 депутатів;
7) від 100 тисяч до 250 тисяч виборців - 42 депутати;
8) від 250 тисяч до 500 тисяч виборців - 54 депутати;
9) від 500 тисяч до 1 мільйона виборців - 64 депутати;
10) від 1 мільйона до 2 мільйонів виборців - 84 депутати;
11) понад 2 мільйони виборців - 120 депутатів".
Також змінилася 74 стаття, котра описує вигляд виборчого бюлетеня для кандидатів у багатомандатному окрузі: в одному з абзаців зникла норма про те, що у виборчому бюлетені мають фіксуватися усі відомості про пропонованого кандидата – рік народження, освіта, партійність, місце роботи, місце проживання. Остаточна редакція залишить виборця лише з іменем та прізвищем кандидата, а ще з даними про партію, котра його висунула.
Серед інших правок – деталізація статті закону про конвертацію голосів у мандати. Тут експерти згодні, що 86-а стаття в остаточній редакції має чіткіший і змістовніший виклад. Та залишається питання до процедури.
«На мою думку, ці правки не можна трактувати як юридично-технічні, – коментує керівник моніторингово-аналітичної групи CIFRA Назар Бойко. – Якщо десь у проекті пропустили кому чи слово, то це, напевне, підпадає під поняття «юридично-технічної правки». Якщо ж змінюється формула, котра є однією з ключових для закону, то виникають запитання щодо процедури. В такому випадку правки мали би проходити через комітет, через зал, а інакше цілком імовірний перебіг подій, коли люди, ворожі до цього закону, оскаржуватимуть процедуру його ухвалення у суді. Маю підозру, що депутати вийшли далеко за свою компетенцію».
«Такого ще не було в історії українських виборів, – зазначає експерт Інституту політичної освіти Олександр Солонтай. – Нову виборчу систему впроваджують напередодні оголошених виборів, а текст остаточної редакції закону «Про місцеві вибори» нахабно і безсоромно правлять в обхід встановленої процедури. Тобто фальшують».
Прикметно, що не голосував за цей закон один із найбільш авторитетних фахівців у галузі виборчого законодавства, нардеп Олександр Черненко. Напередодні розгляду документу в сесійній залі Черненко заявив, що депутати породжують «франкенштейна». «Ситуація дедалі більш абсурдна, – прокоментував екс-голова КВУ. – Минулого тижня погодили майже всі проблемні питання, але кожного дня у фракцій з’являються нові «хотілки», котрі вони називають «принциповими». Всі хиткі компроміси сипляться, і все починається з початку. Що вийде у результаті цих консультацій, сказати важко. Законопроект від самого початку називали «франкенштейном», але я боюся, що після всіх узгоджень ми отримаємо «франкенштейна в квадраті».
Отож ручне переписування закону – це спроба причепурити того «франкенштейна», набитого протиріччями та неузгодженостями. Чи був лихий умисел у надактивному коригуванні цього акту – сказати важко. Та достеменно можна сказати, що злий партійний умисел з’явився в цьому законі ще раніше, коли депутати визначали модель вибору. Про це й піде мова нижче.
Партії сказали: «Треба!»
Загальний висновок: правлячі партії формують сприятливу для себе електоральну систему, котра заважатиме проявитися дрібним партіям, а також позапартійним громадським лідерам. Партії матимуть централізований вплив на висунення кандидатів і – понад те! – отримають право задіяти «імперативний мандат», відкликаючи бунтівних депутатів.
Судячи зі всього, конкурентна система працюватиме лише на низовому рівні. Вибори до сільських та селищних рад, як і раніше, відбуватимуться у «мажоритарці». (При цім, якщо село чи селище увійшло до складу новоствореної громади, в котру входить також і місто, то вибори будуть вже іншими – у багатомандатному окрузі.)
Решта місцевих рад обиратимуться за складною системою, котра апробовуватиметься в Україні вперше – автори закону називають її «системою із відкрити списками». Механізм такий: на виборах політична партія висуватиме список кандидатів, реєструючи кожного з них у окремому виборчому окрузі. Лідер списку вважатиметься «закріпленим кандидатом» і гарантовано пройде до місцевої ради, якщо його партія подолає прохідний бар’єр. У день голосування громадянин муситиме обрати той тандем із партії та кандидата, котрий йому припав до смаку найбільше: очевидно, що хтось вибиратиме найбільш симпатичного претендента – але тоді він мусить зважити, що таким чином дає голос у скарбничку цілої партії, навіть виборцеві й немилої; а хтось децидуватиметься на користь політичної сили, заплющуючи очі на сіренького чи й скомпрометованого її кандидата. Варто готуватися до того, що ідеального дуету, коли вам імпонує і партія, і її висуванець – може не скластися. Кандидат із партією матимуть у бюлетені єдиний рядок і місце для єдиної галочки. До того рядка, можливо, ще буде внесено й «обличчя» списку – того самого «закріпленого кандидата».
Пізніше виборча комісія візьметься за підрахунок голосів у відповідному територіальному окрузі. До обласної, районної, міської ради пройдуть ті політичні сили, котрі набрали щонайменше 5% голосів: між ними і «розігруватимуться» депутатські мандати. То є найбільша перепона, котру правлячі сили закладають для дрібних політичних партій. Цей механізм також змушує авторитетних громадських діячів чи сильних позапартійних політиків шукати собі опертя серед провідних політичних сил. Більшість із них будуть змушені «стукатися» до лідерських списків, ставати у залежність від партійних ватажків, спонсорувати виборчу кампанію тощо.
Отож, комісія визначить число партій, котрі подолали 5-відсотковий бар’єр, і встановить число мандатів, що їх завоювали різні політичні сили. Імена ж самих переможців встановлюватимуться залежно від відсотка голосів, котрі вони отримали у своєму окрузі: хто здобув найбільше – той і стане депутатом (враховуймо й те, що один такий мандат гарантовано дістанеться «закріпленому кандидатові»).
Зважаючи на те, що результат обертатиметься довкола партій (а точніше, все в законі обертається довкола партій), декотрі виборчі округи можуть залишитися без власних кандидатів, а декотрі – можуть отримати по кілька; лідери голосування можуть лишитися без мандату, а «середнячки» – потраплять у раду.
Припустімо, партія «Добрий альянс» матиме в одному окрузі на виборах до міськради дуже сильного незаплямованого кандидата, і він здобуде серед своїх виборців 55% голосів; решта ж «добральянсівців» у інших округах дістануть мізерну кількість голосів – і їхня партія не набере 5% голосів, програвши «розіграш» мандатів вкупі з безумовним лідером округу. А буде партія «Солідарність Петрошенка», котра, можливо, висуне доволі сіреньких кандидатів, але вони рівномірно наберуть доволі пристойні показники по цілому територіальному окрузі. Й тоді конкурент «добральянсівця» з цієї партії, набравши 25%, таки може отримати мандат (якщо у рейтинговому списку своєї партії його доробок виявиться одним із лідерських). Понад те, якщо в цьому місті ще й подолала бар’єр із незначним запасом партія «Городний фронт», то її кандидат з нашого округу, набравши 15%, теж може дістати мандат.
Самоврядування стає у партійну вертикаль
Аналізуючи пропоновану систему, Назар Бойко констатує: це виборча система з «відкритими списками».
«Автори закону часто апелювали до європейського досвіду, та це не європейський досвід. І це взагалі не відкриті списки. Скажімо, в Німеччині, на приклад якої посилаються депутати, закладено інші механізми. Власне, я підозрюю, що ті результати, в котрі виллється ця система, будуть великою несподіванкою не лише для виборців, а й для суб’єктів виборчого процесу», – міркує Назар Бойко.
«Найбільш глобальний наслідок цього закону – це партизація місцевого самоврядування, – коментує Бойко. – Партії отримують змогу будувати на місцях цілі партійні вертикалі через можливості контролю за депутатами та «імперативний мандат». І, на жаль, створено перешкоди для того, щоби в ради потрапили громадські активісти. Такі ради точно будуть «слухняними».
З оцінками Бойка погоджується і Олександр Солонтай. Він категорично критикує норму закону, котра дозволяє партія відкликати депутатів – у той час, як це право мало би належати виборцям.
«Парламентські фракції поставили всі місцеві ради України під контроль партійних проектів. Замість того, щоб дати виборцям практичні та зручні інструменти для забезпечення підзвітності депутатів, для відкликання депутатів місцевих рад, законопроект сформулювали таким чином, щоб після виборів дати партіям можливість самостійно переформатовувати склад місцевих рад, не турбуючи зайвий раз виборців».
Шкода, вибори – це якраз час потурбувати виборця. Шкода, що в законі практично нема норм, котрі би якраз виборцеві дозволили потурбувати «його» партію…
31.07.2015