8% депутатів місцевих рад Львівської області достроково склали повноваження. Зміни у складі представницьких органів до і після повномасштабного вторгнення.
Поміж 190 депутатів, повноваження яких були припиненні достроково протягом усіх трьох років поточного скликання, половина зробила це до 24 лютого 2022 року, а решта – вже після початку повномасштабного вторгнення. Це 8% від сукупності депутатів усіх місцевих рад області. Якщо протягом перших півтора року каденції були достроково припинені повноваження 93 обранців (49%), то у наступні півтора року повномасштабної війни майже стільки ж – 97 депутатів (51%).
Тарас РАДЬ,
керівник проєктів у сфері виборів та місцевого самоврядування Громадянської мережі ОПОРА.
Ця стаття є продовженням дослідження становища місцевого самоврядування Львівської області в умовах повномасштабної російсько-української війни і як вона вплинула на представницькі органи на місцях. Після аналізу діяльності Львівської обласної та міської рад під час воєнного стану вирішив також проаналізували зміни у депутатському складі 81 місцевої ради Львівщини.
Проте перш ніж перейти до аналізу змін у депутатських корпусах, варто коротко нагадати про результати чергових місцевих виборів 2020 року, а також якою була партійна структура місцевих рад Львівщини за їх результатами.
За результатами місцевих виборів 2020 року
Особливістю місцевих виборів 2020 року була та обставина, що вони відбувалися в умовах завершення адміністративно-територіальної реформи субрегіонального і базового рівня, а також за новою виборчою системою – пропорційного представництва за (напів)відкритими партійними списками в багатомандатних виборчих округах. Таким чином були ліквідовані й утворені нові райони, кількість яких скоротилася, а також було завершено багаторічний процес утворення територіальних громад.
Замість раніше існуючих 20 районів було утворено лише 7, до яких сукупно обрано 316 депутатів районних рад. Таким чином кількість депутатів місцевих рад субрегіонального рівня скоротилася більше ніж удвічі, оскільки за результатами місцевих виборів 2015 р. їхня кількість становила 734 особи. Також було утворено 73 територіальні громади. Серед них 39 міських, 16 селищних і 18 сільських. У підсумку у 2020 р. було обрано 1950 депутатів, з яких 1146 обранців входить до складу міських рад, 380 – селищних рад, а 424 – сільських рад. Таким чином завдяки новому адміністративно-територіальному устрою кількість депутатів на Львівщині скоротилася майже у чотири рази, адже за підсумками 2015 року було обрано 7558 депутатів. Водночас у 2020 році кількість міських, селищних та сільських рад менша у дев’ять разів, адже якщо раніше в області депутатів обирали до 664 місцевих рад, то у 2020 році – лише до 73.
У підсумку в жовні 2020 року до 81 місцевої ради на Львівщині було обрано 2350 депутатів (сьогодні їхня кількість становить 2310), що у 3,5 раза менше, ніж за підсумками місцевих виборів 2015 року, коли до 685 рад було обрано 8376 обранців.
З-поміж 81 місцевої ради, до яких обиралися депутати у Львівській області, до 58 з них вибори відбувалися за пропорційною системою з партійними списками в багатомандатних округах (у радах до 10 тисяч виборців). Серед них: 50 рад територіальних громад (36 міських, 7 селищних і 7 сільських), сім районних рад і обласна рада. Тобто ¾ місцевих рад на Львівщині утворені представниками місцевих організацій політичних партій, які формували партійні списки. Сумарно за цією системою було обрано 1826 депутатів (78%).
Водночас лише у 23 місцевих радах області (3 міські, 9 селищних і 11 сільських), які налічували менше 10 тисяч виборців, можна було балотуватися як по партійному списку, так і в порядку самовисування. Іншими словами, за мажоритарною виборчою системою у Львівській області було обрано 506 депутатів (22%). Серед них 316 обранців є самовисуванцями, що становить 13,5% від усіх депутатів місцевих рад, які були обрані за підсумками виборів 2020 року.
Загалом у місцевих радах Львівщини різного рівня своїх представників отримали 23 місцеві осередки політичних партій. Проте кількісні показники такого представництва суттєво відрізняються і коливаються від 506 депутатів у «Європейської солідарності» до 2 депутатів у партії «Країна». Для тих, кому цікавий детальний аналіз партійного представництва у місцевих радах Львівщини, пропонуємо ознайомитися з цим матеріалом.
Після 24 лютого 2022 року
Після запровадження 24 лютого 2022 року в Україні правового режиму воєнного стану в результаті повномасштабної військової агресії росії проти України повноваження представницьких органів місцевого самоврядування були суттєво обмеженні. Особливо у тих радах, де було утворено військові адміністрації. У Львівській області як тиловому регіоні вони були утворені лише на базі обласної та семи районних державних адміністрацій, тоді як керівництво усіх 73 територіальних громад залишилося за вибраними у 2020 році головами і депутатами.
Ще до повномасштабної війни багато депутатів місцевих рад відмовлялися від депутатства з різних причин. Найбільш поширеною причиною дострокового складання мандата було їхнє призначення на посаду у виконавчих органах місцевого самоврядування, що несумісна з представницьким мандатом. Серед депутатів районних рад непоодиноким було швидке розчарування депутатською роботою, що пов’язано із обмеженими повноваженнями та незрозумілим статусом районних рад, про недоречність існування яких дискутували в експертному середовищі ще перед місцевими виборами 2020 року.
Проте якщо до 24 лютого 2022 року таких депутатів, обраних по мажоритарній виборчій системі у громадах до 10 тисяч виборців, можна було переобрати, то після початку повномасштабного вторгнення зробити неможливо, оскільки проміжні вибори під час воєнного стану не проводяться. У результаті сьогодні багато місцевих рад є недоукомплектовані у зв’язку з тим, що немає можливості вибрати нових обранців у громадах до 10 тисяч виборців. Водночас у громадах з більш ніж 10 тисячами виборців це можна зробити, заміщуючи депутатські мандати шляхом призначення територіальними виборчими комісіями наступних за черговістю кандидатів у партійних списках. Проте це не завжди роблять належним чином у зв’язку з політичним протистоянням. Для прикладу можна згадати Львівську обласну раду, де з червня 2022 року заблоковано процес реєстрації нових депутатів через бездіяльність Львівської обласної територіальної виборчої комісії, про що детальніше можна прочитати у цих матеріалах (тут і тут).
Для того, що проаналізувати зміни у складі місцевих рад Львівської області до і після повномасштабного вторгнення, було скеровано запити до 81 місцевої ради (обласної, семи районних та 73 рад територіальних громад). Проте, як виявилося, це не надто просте завдання, оскільки деякі так і не відповіли на запит, а значна частина з них зробила це із суттєвим порушенням термінів (відповідаючи 30 днів і довше), а окремі надіслали часткові відповіді, які містили відповіді лише на окремі питання. Зокрема навіть за півтора місяця від скерування запиту жодної відповіді так і не було отримано від Дрогобицької районної ради, Новокалинівської міської ради і Поморянської селищної ради. Не розв'язало проблеми навіть звернення до представника омбудсмена з прав людини у Львівській області. Водночас Перемишлянська міська рада, Добромильська міська рада, Гніздичівська селищна рада, Лопатинська селищна рада і Шегинівська сільська рада надіслали лише часткові відповіді, у яких не було всієї запитуваної інформації.
У момент, коли стаття вже була готова до публікації, було отримано відповідь на запит від Новороздільської міської ради, яка повідомила, що двоє їхніх депутатів достроково склали повноваження у зв’язку з обранням на посаду старости у 2020 році і за власним бажанням у 2023 році, а натомість депутатами стали наступні по партійному списку кандидати.
Дострокове припинення депутатських повноважень
Попри це 72 місцеві ради надіслали всю необхідну інформацію, що цілком дозволяє провести повноцінний аналіз, хоча наведенні у дослідженні дані не можна сприймати як вичерпні. Проте їх більш ніж достатньо для того, щоб дослідити питання змін у депутатських корпусах місцевих рад Львівщини поточного восьмого скликання до і після 24 лютого 2022 року.
Проаналізовані у таблиці 1 дані показують, що протягом трьох років діяльності поточної каденції достроково склали представницький мандат 190 депутатів місцевих рад Львівської області восьмого скликання. Це, як уже було вказано, 8% від усієї сукупності депутатів усіх місцевих рад області. При цьому особливої різниці у кількісних показниках до і після 24 лютого 2022 року не спостерігається. Якщо протягом перших півтора року були достроково припинені повноваження 93 обранців (49%), то у наступні півтора року повномасштабної війни майже стільки ж – 97 депутатів (51%).
Проте відмінності простежуються залежно від типу місцевої ради та періоду. Якщо у випадку селищних та сільських рад зберігається однакова тенденція протягом усієї каденції, то у ситуації з Львівською обласною радою та районними радами (без урахування Дрогобицької) більш як удвічі зросла кількість обранців, повноваження яких були припинення достроково після 24 лютого 2022 року. Загалом же в обласній раді припинені повноваження 6 депутатів, тоді як у районних радах – 28 (8,86%). Відмінна тенденція спостерігається у міських радах Львівщини, де кількість обранців, повноваження яких припинено достроково до 24 лютого 2022 року, є дещо вищою, аніж після цього періоду – 58 та 52 (5% і 4,53% відповідно) депутати відповідно. Загалом на сьогодні достроково позбулися депутатства 109 депутатів міських рад області, що становить майже 10% від усіх депутатів міських рад. Це фактично найбільший та відсотково найвищий показник поміж усіх типів місцевих рад. Показники селищних та сільських рад є помітно нижчими від показників інших рад як за фактичними (загалом достроково припинено повноваження 25 та 22 депутатів), так і за відсотковими показниками – 6,5% та 5% відповідно.
В абсолютних цифрах за період поточної каденції найбільше депутатів, повноваження яких було припинено достроково, у Львівській районній раді – 10 обранців; Кам’янка-Бузькій міській раді – 9 депутатів; Комарнівській міській раді – 8 депутатів; Турківській та Великомостівській міських радах – по 7 депутатів; у Львівській обласній раді, Золочівській районній раді, Самбірській районній раді, Хирівській міській раді та Боринській селищній раді – по 6 депутатів; у Бродівській міській раді, Перемишлянській міській раді, Миколаївській міській раді, Моршинській міській раді, Радехівській міській раді, Меденицькій селищній раді та Івано-Франківській селищній раді – по 5 депутатів; у Яворівській районній раді, Львівській міській раді, Городоцькій міській раді, Жидачівській міській раді, Червоноградській міській раді, Красненській селищній раді та Ралівській сільській раді – по 4 депутати; у Буській міській раді, Золочівській міській раді, Бібрській міській раді, Сокальській міській раді, Стрілківській сільській раді, Козівській сільській раді та Шегинівській сільській раді – по 3 депутати. В інших двадцяти п’яти місцевих радах кількість таких фактів становила не більше двох.
Водночас у Львівській області є двадцять одна місцева рада (без урахування чотирьох громад, які не відповіли на запит), де протягом усього поточного скликання не було достроково припинено повноваження жодного депутата. Серед них Червоноградська районна рада, Бориславська міська рада, Старосамбірська міська рада, Яворівська міська рада, Глинянська міська рада, Белзька міська рада, Східницька селищна рада, Підкамінська селищна рада, Куликівська селищна рада, Новояричівська селищна рада, Журавненська селищна рада, Славська селищна рада, Добротвірська селищна рада, Заболотцівська сільська рада, Добросинсько-Магерівська сільська рада, Жовтанецька сільська рада, Мурованська сільська рада, Оброшинська сільська рада, Підберізцівська сільська рада, Сокільницька сільська рада і Грабовецько-Дулібівська сільська рада.
Підстави дострокового припинення повноважень депутатами
Окремо було структуровано підстави дострокового припинення депутатських повноважень. У таблиці 2 проаналізовані дані 183 зі 190 обранців, оскільки через неналежну відповідь на запит Добромильської міської ради, Перемишлянської міської ради і Гніздичівської селищної ради щодо окремих депутатів не було наявної інформації.
Основною та найбільш поширеною підставою для дострокового припинення депутатських повноважень є написання обранцем особистої заяви про складання мандата. Вона становить майже 52% всіх підстав, якими протягом каденції скористались 95 депутатів місцевих рад. А ще це 4% від загальної кількості депутатів місцевих рад Львівщини усіх рівнів. Переважно це депутати міських рад (51 випадок) і районних рад (19 випадків). Водночас нею значно частіше послуговувались обранці після повномасштабного вторгнення, ніж до цього. Не завжди зрозуміло, якими причинами та мотивами керувалися такі депутати, проте серед тих, які згадувались, – у зв’язку з поганим станом здоров’я, за сімейними обставинами та у зв’язку з виїздом за кордон тощо. Наприклад, резонансним був нещодавній випадок вимушеного написання заяви про складання мандата депутатом Рудківської міської ради Дмитром Копанчуком (який є сином народної депутатки Олени Копанчук) після журналістського розслідування. Або один із перших гучних випадків виїзду депутата Львівської обласної ради Миколи Седіла за кордон у перші дні повномасштабного вторгнення.
Іншою популярною підставою для складання мандата було призначення на посаду у виконавчих органах, яка несумісна із представницьким мандатом. Вона становить майже 31% усіх таких випадків, а також 2,4% від загальної кількості депутатів місцевих рад Львівської області всіх рівнів. 56 зі 183 обранців обміняли депутатський мандат місцевої ради на посаду голови територіальної громади, заступника голови, керуючого справами виконавчого комітету ради, члена виконавчого комітету, старосту села або старостинського округу тощо. Формально для цього вони також писали особисту заяву за власним бажанням, проте ми свідомо виокремили її в окрему причину, оскільки вона становить майже третину від загальної сукупності підстав. Найчастіше нею послуговувались депутати міських рад (36 випадків) та сільських рад (10 випадків) у кінці 2020 та в першому півріччі 2021 року, коли після виборів формувалось нове керівництво територіальної громади. Водночас ця підстава практично не згадується серед причин дострокового припинення депутатських повноважень після 24 лютого 2022 року.
У 15% випадків підставою для дострокового припинення депутатства була смерть обранців. Мова йде про щонайменше 27 депутатів із 23 місцевих рад, що становить 1,15% від загальної кількості депутатів місцевих рад Львівської області усіх рівнів. По двоє з Львівської, Моршинської та Бібрської міських рад, а також Ралівської сільської ради. Ця обставина значно частіше з’являється серед підстав дострокового припинення депутатських повноважень після 24 лютого 2022 року, що також пов’язано із загибеллю обранців у російсько-українській війні. Серед них депутат Львівської районної ради Тарас Жеребецький, депутат Самбірської міської ради Володимир Ковалів, депутат Кам’янка-Бузької міської ради Володимир Сенишин, депутат Ралівської сільської ради Василь Бац, депутат Стрийської міської ради Ростислав Тищенко і ще один депутат Лопатинської селищної ради, прізвище якого, на жаль, не було зазначено у відповіді на запит.
Нам вдалося виявити лише чотири випадки, коли депутатські повноваження були припиненні достроково в результаті застосування механізму відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою. Серед них депутати Золочівської районної ради Микола Микитин та Жидачівської міської ради Володимир Петрінець, яких відкликали за рішенням партії ВО «Батьківщина». Наступними по партійному списку замість них депутатами стали Ігор Домбровський і Тетяна Щеглюк відповідно. Крім цього, ВО «Батьківщина» також ініціювала відкликання депутата Стрийської районної ради Ігоря Николишина і двох депутатів Давидівської сільської раді Петра Удуда та Андрія Вульчака, проте вона так і не була реалізована до кінця. Депутата Хирівської міської ради Олександра Волощака відкликала партія «Національний корпус», замість нього наступним по списку став Василь Козловський, який приступив до депутатських обов’язків у день повномасштабного вторгнення 24 лютого 2022 року. Громадянська позиція відкликала депутата Івано-Франківської селищної ради Романа Спільника, якого впіймали на хабарі, а натомість новим по списку став Олександр Чудаков. Крім цього партія планувала ініціювати відкликання ще двох депутатів інших місцевих рад, проте наразі незрозуміло, на якому етапі перебуває ця ініціатива.
Проте найбільш резонансним випадком спроби застосування імперативного мандата на Львівщині, яка досі оскаржується, є ініціатива Української галицької партії з відкликання 5 з 6 депутатів своєї фракції у Львівській обласній раді у кінці 2021 року. Один із них у 2023 році написав заяву про відмову від депутатського мандата, тоді як інші чотири обранці вже півтора року оскаржують рішення партії у судах. Детальніше про це можна прочитати у цьому матеріалі. Крім цього у квітні 2023 року була публічна заява керівництва обласного осередку «Європейської солідарності» про те, що партія відкликатиме депутата обласної ради Олександра Ганущина, проте невдовзі від цієї ідеї відмовилися. Водночас серед цікавих випадків – дострокове припинення повноважень депутата Кам’янка-Бузької міської ради Віталія Шульгана, який після призначення його заступником сільського голови Жовтанецької сільської ради безуспіщно оскаржував у Львівському окружному адміністративному суді постанову Кам’янка-Бузької міської ТВК про позбавлення його депутатського мандата і реєстрацію замість нього наступного по списку партії «За майбутнє» Ігоря Рудька.
Єдиним випадком дострокового припинення депутатських повноважень у зв’язку з обвинувачувальним вироком суду є автоматична втрата мандата депутатом Львівської обласної ради Михайлом Дзюдзем, якого суд засудив до п’яти років ув'язнення з конфіскацією майна за хабарництво.
Заміщення депутатських мандатів
Завершальним компонентом даного дослідження став аналіз кількості депутатів, які приступили до депутатських обов’язків замість тих обранців, повноваження яких були припинені достроково. У зв’язку з тим, що місцеві ради не надали всієї необхідної та вичерпної інформації для однозначних висновків, з тих даних, які є у наявності, можна зробити висновок, що 79% депутатських мандатів, які були вивільнені протягом усього періоду поточної каденції, заміщені новини кандидатами. Мова йде про щонайменше 150 обранців, які стали депутатами в результаті проміжних виборів або заміщення по списку політичних партій. Найбільше таких у міських радах, а саме 100 обранців, де вони становлять 67% поміж усіх заміщених депутатських мандатів. Помітно менше їх у селищних (19), районних (16) та сільських радах (15).
Водночас простежується відмінність у кількісних показниках у періоди до і після повномасштабного вторгнення. У таблиці 3 можна побачити, що до 24 лютого 2022 року більше нових депутатів набуло депутатських повноважень, аніж після – 57% проти 43%. 86 осіб стали депутатами протягом перших півтора року, тоді як у другі півтора року – 64 особи. Цьому є логічне пояснення, і воно пов’язано з обмеженнями (заборона) на проведення проміжних виборів у громадах до 10 тисяч виборців під час дії правового режиму воєнного стану. Цим, зокрема, пояснюються вдвічі менші показники заміщення у селищних та сільських радах до і після повномасштабного вторгнення. Водночас у міських радах, де заміщення депутатських мандатів переважно відбувається за партійними списками, цей показник залишається практично рівнозначним – 53 та 47 заміщень відповідно.
Висновки
Завдяки адміністративно-територіальній реформі кількість місцевих рад і місцевих депутатів у Львівській області суттєво зменшилась, тоді як завдяки виборчій реформі та використанню нової пропорційної виборчої системи появився механізм заміщення вивільнених депутатських мандатів за списками політичних партій. Проте запровадження правового режиму воєнного стану наклало обмеження на представницькі органи місцевого самоврядування й унеможливило проведення проміжних виборів для заміщення депутатських мандатів, повноваження яких були припинені достроково.
Проведений аналіз показав, що 190 депутатів місцевих рад Львівщини поточного скликання достроково склали представницький мандат, що становить 8% від усієї сукупності депутатів усіх місцевих рад області. При цьому особливої різниці у кількісних показниках до і після повномасштабного вторгнення не спостерігається. Якщо протягом перших півтора року були достроково припинені повноваження 93 обранців (49%), то у наступні півтора року повномасштабної війни майже стільки ж – 97 депутатів (51%). Якщо у випадку селищних та сільських рад зберігається однакова тенденція протягом усієї каденції, то у ситуації з Львівською обласною радою та районними радами більш як удвічі зросла кількість обранців, повноваження яких були припинені достроково після 24 лютого 2022 року. Загалом на сьогодні 109 депутатів міських рад області достроково позбулися депутатства, що становить майже 10% від усіх депутатів міських рад.
За структурою підстав для дострокового припинення депутатських повноважень основною та найбільш поширеною є написання обранцями особистої заяви про складання мандата. Вона становить майже 52% усіх підстав, якими протягом каденції скористались 95 депутатів місцевих рад. Іншою популярною причиною є призначення на посаду у виконавчих органах, що несумісна із представницьким мандатом, – вона переважно згадувалась до повномасштабного вторгнення. Ця підстава становить майже 31% від всієї кількості: за нею 56 зі 183 обранців обміняли депутатський мандат на посаду. У 15% випадків підставою для дострокового припинення депутатства була смерть обранців, а це щонайменше 27 депутатів з 23 місцевих рад, зокрема учасників російсько-української війни. Водночас вдалося виявити лише чотири випадки, коли депутатські повноваження були припинені достроково в результаті застосування механізму відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою – і ще сім, коли відкликання було ініційовано, але досі не реалізовано або відкликано. В єдиному випадку депутат був позбавлений мандата автоматично у зв’язку з обвинувачувальним вироком суду.
79% депутатських мандатів, які були вивільнені протягом поточної каденції, заміщені новини кандидатами. Мова йде про щонайменше 150 обранців, які стали депутатами в результаті проміжних виборів або заміщення за списком політичних партій. Найбільше таких у міських радах, а саме 100 обранців, де вони становлять 67% поміж усіх заміщених депутатських мандатів. Помітно менше їх у селищних (19), районних (16) та сільських радах (15). Водночас до повномасштабного вторгнення депутатських повноважень набуло більше депутатів, аніж після – 57% проти 43%. 86 осіб стали депутатами протягом перших півтора року, тоді як у другі півтора року – 64 осіб, що пояснюється забороною на проведення проміжних виборів у громадах до 10 тисяч виборців під час дії правового режиму воєнного стану.
24.10.2023