Одна з наймасштабніших реформ, що їх запланувала українська влада на цей рік, — децентралізація влади на користь місцевих громад. Для втілення реформи доведеться не лише забирати повноваження у центральних відомств і державних адміністрацій, а й «перекроювати» адміністративно-територіальний устрій України, побільшуючи громади та райони. У 2005 році подібна ініціатива не пройшла. А сьогодні над розробниками реформи тяжіє не лише тягар предмету, але також тягар часу: восени відбудуться місцеві вибори — і нових депутатів мають обирати до відповідних рад вже під нові повноваження. Децентралізація, що в європейських країнах тривала по кілька років, в Україні мусить відбутися фактично за півроку...
«Децентралізація — запорука виживання України», — категорично заявляє один з натхненників реформи Ігор КОЛІУШКО, голова правління Центру політико-правових реформ. «Z» пропонує тези пана Коліушка, які він висловив на семінарі* у Львові: як відбуватиметься реформа, як об'єднуватимуться села, скільки залишиться районів, хто чинить спротив реформі.
Про політичну волю, яка є, і час, якого немає
Минулого тижня з ініціативи голови Верховної Ради Володимира Гройсмана відбулася нарада з питань децентралізації, у якій взяли участь представники місцевого самоврядування, експерти, науковці, усі, хто має причетність до тематики реформи. На наше позитивне здивування, Гройсман дуже категорично й чітко сказав, що цього року буде ухвалено зміни до Конституції й відбудеться прийняття пакету законів щодо децентралізації. І на місцеві вибори останньої неділі жовтня Україна піде в умовах нової реальності для місцевого самоврядування.
Це той сценарій, за який ми, експерти, тривалий час боролися. Активно взялися за розробку реформи відразу після Майдану. Але спочатку нам сказали, що Верховна Рада — стара і, на жаль, «не така». Потім ми чекали виборів до Верховної Ради. Вже після виборів сподівалися, що от-от створять конституційну комісію, щоб іще на цій сесії (осінньо-зимовій. — «Z») подати проект змін до Конституції, а на весняній сесії його остаточно схвалити. На жаль, і Президент, і Верховна Рада згаяли цей час. Минуло два місяці від часу зібрання теперішнього скликання — конституційної комісії досі нема.
Про те, чому виникає Майдан
Найбільше непорозумінь виникає через те, що люди не довіряють владі. У багатьох є підозра, що наша влада хоче використати цю реформу на власну користь; або таким чином, щоб передати на місця повноваження, які важко виконувати центрові, але при цьому не передати фінанси; або зробити щось таке, від чого країна почне розвалюватися.
Глибоко переконаний, що у наших умовах максимальна децентралізація є запорукою виживання країни взагалі. Ми весь час мали й досі маємо перманентно неефективну державну владу. Якщо ми, громадяни, сидітимемо склавши руки й чекатимемо, поки держава все вирішить, — можемо чекати до кінця віку чи кінця держави. Запорука розвитку України — в тому, щоб громадяни були більш активними і брали відповідальність на себе.
Якби Україна була децентралізованою і на місцях лишалося більше повноважень, ми б не мали такої ситуації, коли раз на 10 років доводиться проводити революцію. Майдан — це прямий наслідок надмірної централізації влади. Мусимо 10 років дивитися і терпіти, чекати, поки накопичиться енергія протесту. Адже інакше нема можливості впливати на владу: все вирішується на рівнях влади, недоступних для громадян.
Одна з вимог Майдану — недопущення узурпації влади
Про рівень, на якому влада зустрічає громадянина
Як би ми не організовували публічну владу — і на державному рівні, і на місцевому, — її ефективність залежатиме від того, наскільки суспільство готове сприймати цю організацію. Все виростає зі спроможності громадян до самоорганізації, до ідентифікації своїх проблем, пошуку варіантів конструктивного вирішення і створення належної організації — це і називається самоорганізацією.
Є три основних форми самоорганізації: за місцем проживання, за професійною ознакою, за інтересами. Вони безпосередньо впливають на якість життя, на рівень ефективності управління державною владою, на рівень економіки. Здавалося б, це такі далекі речі: де державна влада — а де самоорганізація громадян у селі? А насправді між ними прямий зв'язок і залежність.
Якщо звернетеся до міськради, до сільради, то дуже часто можете почути: «Ми не маємо повноважень», — перша відповідь; «Ми не маємо грошей», — друга відповідь. І всіх скеровують до Києва, до уряду, парламенту, президента. Між рівнем прийняття рішень і низовою активністю є великий розрив. Якщо ми спустимо прийняття рішень на нижчі рівні, громадяни отримають змогу активніше брати участь у вирішенні місцевих справ. Відтак посилюватиметься самоорганізація, зростатиме компетентність громадян, з'являтимуться нові лідери, котрі в майбутньому ставатимуть політиками.
До проблем надмірної централізації влади додається неефективна виборча система, імітаційна партійна система — це елементи цієї ж моделі. Політичні партії є реальними політичними партіями лише тоді, коли вони опираються на організовану громадськість. Якщо вони вигадані в кабінеті олігарха чи вождя — вони не є повноцінними і не виконують належних функцій. Як із цим боротися? Ми не можемо дуже швидко створити і звідкись «виписати» нові політичні партії. Навіть якщо приймемо виборчий закон, що буде ідеально правильним для наших умов, — нам доведеться чекати щонайменше два виборчих цикли, поки він вплине на становлення ефективних партій.
Про громади та їхні повноваження
Місцеве самоврядування реалізовуватиметься на двох рівнях — на рівні громади (йдеться про місто або об'єднання сіл чи селищ) і на проміжному рівні, районному.
Приблизний перелік питань, який можна «спустити» на рівень громади: розробка генплану та стратегії розвитку; розпоряджання землею і будівництво; благоустрій території; житло і житлово-комунальні послуги; місцеві дороги та комунальний транспорт; дошкільне виховання дітей, початкова і середня школа; охорона здоров'я (швидка допомога і поліклініка); громадська, пожежна та санітарна безпека тощо.
Часто ставлять питання: «Невже ви хочете, щоб держава повністю відмовилася від відповідальності за освіту?». У жодному разі. Кожен робитиме свою роботу. Закон встановить стандарти освіти, Кабінет Міністрів розробить програми, а далі — етап реалізації цього законодавства. Місцеве ж самоврядування саме має вирішувати, де має бути школа, яка має бути школа — велика школа на п'ять сіл чи п'ять маленьких шкіл у кожному селі. Громади мають порахувати гроші й вирішити, що їм вигідніше. Міністерство не може порадитися з усіма громадянами, а сільрада — може. Чи тече у школі дах, чи треба замінити вікна — цим має опікуватися місцеве самоврядування, а не Кабінет Міністрів.
Сільська школа на Черкащині
Точаться дискусії щодо муніципальної поліції. Опоненти стверджують, що це може призвести до створення «приватних армій» наших мерів. Інша точка зору — що муніципальна поліція має відповідати лише за паркування і, грубо кажучи, стежити за порядком на базарах. Наша робоча група з Центру політико-правових реформ брала участь у написанні законопроекту про поліцію, і ми запропонували передати достатньо широкі повноваження місцевій поліції, яка організаційно підпорядковуватиметься органу місцевого самоврядування. Патрульно-постова служба, дільничні — це має бути на рівні муніципальної поліції. На реґіональному ж рівні мають лишитися сили спеціального призначення. Боротьба зі злочинністю — це компетенція кримінальної поліції, вона мусить бути державною. Дискусія ще триває. Заступник міністра внутрішніх справ Ека Згуладзе стверджує, що зараз у світі, і Європі зокрема, йде тенденція до централізації поліцейських функцій: це і дешевше, і ефективніше.
Про район і державу
Що залишиться на районному рівні? У районі будуть дві важливі функції, котрі неможливо реалізувати в усіх громадах. Це охорона здоров'я вторинного рівня, тобто лікарня зі стаціонаром, і спеціалізовані школи-інтернати. Точиться багато дискусій. Представники медичної сфери, котрі працюють при міністерстві, критикують пропоновані підходи і не хочуть опускати відповідальність за вторинну медичну допомогу навіть на рівень нового району.
Держава мусить зберегти низку важливих функцій: законодавче реґулювання суспільних відносин; державний бюджет; зовнішня політика; оборона країни; боротьба зі злочинністю; правосуддя; утримання державних реєстрів; вища освіта тощо. Держава мусить зберігати контроль за законністю. Роботи є багато, є багато функцій. З багатьма цими сферами наш Уряд не може впоратися найкращим чином саме через те, що більшість часу і ресурсів марнується на дріб'язкові питання, котрі можна було б віддати на нижчий рівень.
Про межі громад, районів, реґіонів
Сьогодні маємо приблизно 11,5 тисячі суб'єктів місцевого самоврядування — сільських, селищних і міських рад. Понад 10 тисяч — це сільради. Переважна частина — це села чи групи сіл із населенням, меншим за три тисячі. Тобто про жодну передачу повноважень говорити недоцільно. Там немає кому брати ці повноваження: нема ні кадрів, ні фінансів — та й нема потреби.
Адміністративно-територіальна реформа, котра буде основою децентралізації, передбачає створення приблизно 1,5 тисячі міських та селищних громад. Замість 490 районів та 180 міст обласного значення має бути 120–150 районів. Це найнижчий рівень, на якому можна розташувати державні структури — насамперед інспекції, а також державні адміністрації.
Реґіони. Сьогодні ніхто не планує змінювати межі областей. Якими є області, такими вони й залишаться.
Слайд з презентації Коліушка: як є...
У 2005-му відбулася перша спроба провести реформу в напрямку децентралізації в Україні. Тоді прийшли до висновку, що для того, аби реалізувати перелічені повноваження на місцевому рівні, треба, щоб у громаді проживало щонайменше 5 тисяч мешканців. Почали малювати об'єднання сіл, при чому селища лишалися окремою громадою, а села довкола нього об'єднували в одну громаду. Потім зрозуміли, що це помилковий шлях…
Об'єднання має бути природним. Воно має проводитись довкола потенційних центрів економічного зростання. Як правило, центрами зростання є міста та селища. Нема універсальної відповіді, як об'єднуватися — кожен випадок треба розглядати окремо. Треба враховувати те, хто з ким дружить. Всім розповідаю історію: під час однієї зустрічі мешканці села з Жовківського району поскаржилися, що їх хочуть об'єднати з іншим селом. «А там же татари стояли! І з тих пір ми не можемо мати діла з тим селом…». Концепцією, затвердженою Кабінетом Міністрів 1 квітня, передбачено критерії формування громад, зокрема доступність швидкої медичної допомоги та початкової школи. Очевидно, що у гірській місцевості громади будуть меншими. Ніякого фіксованого нормативу щодо чисельності громад концепцією не фіксується. Все виходить зі спроможності громади виконувати свої повноваження.
...і як буде
Лише Німеччина провела реформу з укрупнення громад на 80% добровільно. Але для цього, мабуть, треба бути німцем. Вони намалювали план і сказали: за таким планом просимо добровільно об'єднатися. І 80% добровільно об'єдналися, а решту 20% довелося «дотискати» державним рішенням. Я виступаю за те, щоб ухвалити закон про добровільне об'єднання громад, котрий у нас уже пройшов перше читання, але лише задля того, щоб усі переконалися, що ніякого добровільного об'єднання не відбудеться. Не треба самих себе обманювати.
Про те, чи готові керівники громад до реформи
Виглядає, що найбільш активними противниками реформи виступають сільські голови. Коли встряєш у дискусію, вони врешті-решт визнають і кажуть: «Слухайте, не треба нам повноважень, не треба фінансів — лишіть нас так, як є сьогодні». Вони ж бо шановані в селі люди, до них ідуть за довідками, за печаткою, несуть до них, перепрошую, могорич. Багатьох із них таке становище влаштовує, і вони просять залишити їх у спокої. Це дуже деструктивна позиція.
Про те, як райони та області не хочуть ділитися владою
Точився спір, чи можна проводити реформу на двох рівнях одночасно. Врешті-решт дійшли висновку, що провести реформу на рівні громад, не реформувавши райони, — просто не вдасться, адже існуючі районні адміністрації не дадуть місцевому самоврядуванню стати на ноги. За інерцією вони продовжуватимуть виконувати свої старі функції, уявляючи себе вищим органом, ніж міська чи сільська рада, і намагатимуться керувати-підкеровувати. Отож вирішили реформувати два рівні одночасно.
У кожній громаді має бути голова, рада, виконавчий орган у кожному селі, котре входить у громаду.
На районну рівні має бути районна рада з виконавчим комітетом. І тут, власне, є теоретична дискусія. При тому обсязі повноважень — фактично йдеться про два повноваження (лікарня зі стаціонаром та інтернати. — «Z») — чи є потреба у прямих виборах районної ради? На мою думку, було б набагато ліпше формувати районну раду непрямими виборами. Рада районного рівня могла б складатися з делеґатів від громад. Однак усе впирається у норми нашої Конституції. Третій розділ Конституції, який є захищеним розділом Основного Закону (крім схвалення Верховної Ради, потрібен всенародний плебісцит. — «Z»), передбачає прямі вибори на всіх рівнях місцевого самоврядування, в тому числі й до районних рад.
Складніше з обласним рівнем. Позаяк ми не міняємо адміністративно-територіальний устрій на обласному рівні, я б казав, що не варто нічого міняти і в організації влади на цій ланці. Особливо це актуально в умовах міжреґіональної напруженості, котра є сьогодні, загрози сепаратистських рухів тощо. Я казав би: поки не відбудеться реформа на нижчих рівнях, нехай залишаються обласні адміністрації, і лиш через 5–8 років можна запровадити виконкоми обласних рад. До речі, так було і в Польщі. Ґміни отримали самоврядування у 1990 році, а воєводства і повіти з'явилися зі самоврядними функціями тільки у 1998 році, після адміністративно-територіальної реформи. Але у нас проти цього виступає політична реальність. Еліти областей кажуть, що вони не допустять жодної реформи, якщо їм не дадуть цієї «цукерки» — виконкомів обласних рад. Отож тут, на жаль, найімовірніше відбудеться компроміс. З одного боку, він породжує ризик для України, хоча з іншого — це дає ґарантії, що ця реформа таки відбудеться.
В обласних радах з'являться виконавчі комітети, а обласні державні адміністрації, так само, як і районні, звузять свою компетенцію до наглядових функцій.
Про термінологію
У концепції, затвердженій Урядом, під терміном «громада» мається на увазі два поняття. З одного боку, це сукупність мешканців, котрі проживають на території адміністративно-територіальної одиниці. А з іншого боку — сама адміністративно-територіальна одиниця базового рівня. Часто ставлять питання: як два різні явища можуть називатися одним словом? Так склалося історично, і так є у майже всіх мовах. Для прикладу, «комуна» у французькій та італійській мовах. Не всі це сприймають, є пропозиція дати нову назву. Можна назвати територію «волостю», а сукупність мешканців буде громадою.
Раціональне зерно є в ідеї змінити назву для рівня району. Той, що тепер, і новий район — це абсолютно інші речі. Сьогодні є 490 районів, а має бути не більше 150. Коли починаємо використовувати цей термін, багато хто взагалі не розуміє, про що йдеться; хтось чується ображеним, бо був колись районним центром, а тепер втратив «високий» статус… Західні експерти радять: вводите щось нове — вводьте і нову термінологію. Якщо назвемо «повіт», буде зовсім по-іншому.
Про фінанси і Конституцію
Чому цю реформу не можна провести, не внісши зміни у Конституцію? В Основному Законі прямим текстом написано, що місцеві державні адміністрації формують та виконують бюджети і виконують програми розвитку. Не змінивши цього в Конституції, ми не можемо передати функції державних адміністрацій виконкомам рад.
Паралельно з передачею повноважень відбуватиметься реформування фінансової системи. За теорією, спочатку мали би йти повноваження, а разом з ними — фінанси. На жаль, у нас уже вийшло навпаки: бюджетом на 2015 рік задекларовано, що ми робимо перший крок до децентралізації шляхом збільшення фінансових надходжень на місцях.
Про шанси на успіх
Будь-яка централізація призводить до корупції. Децентралізація — по-різному: в одних випадках — породжує, в інших — навпаки. Багато чого залежить від суб'єктивного фактора.
Які інструменти впливу громадян на місцеве самоврядування? Насамперед вибори. Треба боротися, щоби вони були справедливі, прозорі, ефективні, щоб на місцевому рівні була мажоритарна система. Крім того, мають бути місцеві референдуми. Мають також існувати статути громад, котрі передбачатимуть функціонування громадських слухань, громадських консультативних органів, громадських апеляційних інституцій. Є десятки інструментів, як залучати громадян до управління громадами.
Українці вельми винахідливі у контролі влади
Розумію, що в нас виникне маса проблемних громад і проблемних точок. У нас з'являться нові лозинські, місцеві феодали. Але ми точно отримаємо і шанс позитивних прикладів. Ці позитивні приклади, які точково з'являться на мапі України, можуть стати переломом у розвитку України.
Інституційна організація держави лише створює умови. Краща інституційна організація — кращі можливості. А джерелом добробуту є праця. Хто більше працює, той краще живе. Навіть при найгірший інституційній організації є люди, котрі знаходять спосіб добре жити і добре заробляти. Однак краща інституційна організація дає кращі можливості.
Про «секту» реєстраторів
Мушу сказати кілька слів про так званих «реєстраторів громад». Куди б я не прийшов, завжди зустрічаю адептів цієї течії. І особливо бурхливу діяльність вони чомусь розгорнули на Львівщині. Що вони говорять? На їхню думку, все це (децентралізація. — «Z») — дурниці, це все обман, а люди мають взяти усю владу в свої руки. Вони переконані: для того, щоб люди взяли владу, у кожній громаді треба зареєструвати юридичну особу публічного права, котра має бути реальним власником і реальним носієм влади у громаді. Вони аґітують за активність громад. Дуже добре! Я теж виходжу з того, що громадяни повинні бути активними, вони мають брати відповідальність за життя у своїй руки. Раніше вважав: окей, люди мають свою точку зору, але всі ми рухаємося в тому самому напрямку і всі хочемо більше прав для місцевих громад. Але як тільки питання децентралізації стало до порядку денного, вони раптом запротестували. Їхня теза про те, що громада виникає лише тоді, коли вона зареєстрована, — це, перепрошую, «ахінея»! Вони кажуть: «Це ви, члени громади, маєте владу, бо ви зареєстровані, а не сільський голова, який обраний на неправильних виборах». У дискусіях усе переважно зводиться до того, що їхня недовіра базується на скептичному ставленні до сучасного виборчого процесу. Справді, виборчий закон є дуже поганий. Давайте його змінювати. Але оголошувати, коли три дядьки зібралися в корчмі, що це і буде громадою, — не альтернатива.
Коли дивлюся на їхню активність, у мене виникає підозра, що комусь дуже не хочеться, щоби на заході України був спокій, мир і злагода. Замість цього пропонують у кожному селі провести розкол між виборними органами і так званою зареєстрованою громадою. Не маю фактів про те, що їхню діяльність хтось фінансує чи інспірує, та судячи з того, наскільки активно вони діють на території всієї України, як поводяться на «круглих столах», у мене закрадається підозра, що це щось дуже нечисте.
*Семінар відбувся наприкінці минулого тижня з ініціативи громадської організації «Українська Галицька Асамблея» та Інституту лідерства і управління Українського католицького університету.
04.02.2015