Розмови про ймовірність розвалу країни, які ще до останніх днів були лише теоретичними страшилками, стають нашою новою реальністю. Вчора голова парламенту Криму Володимир Константинов, перебуваючи у Москві, подав прямий сигнал про серйозність наміру певних кіл впливу на півострові відділитися від України та віддатися під юрисдикцію РФ. Сьогодні (21 лютого) Кримський парламент зібрався міняти Конституцію автономії і просити захисту у Росії. Народних обранців півострова опосередковано підтримав і кримський прем’єр-міністр Анатолій Могильов.
Завтра (22 лютого) в Харкові під крилом тамтешнього намісника президента Михайла Добкіна збираються «поговорити про ситуацію в країні» народні депутати півдня та сходу України. До чого вони там договоряться наразі можемо лише здогадуватися.
Аналізуючи ситуацію, скажемо так: події останніх кількох місяців поставили на порядок денний української політики питання, яке довший час піднімалося суто теоретично, але від того не менше гостро – чи може Україна, маючи достатнього серйозні регіональні відмінності, існувати у формі унітарної держави. Оскільки чітких аргументованих відповідей мало, переважно рефлексії в залежності від власних симпатій чи антипатій, спробуємо таки розібратися, який устрій для України оптимальний і чи не чекає нас у майбутньому поділ на кілька частин, як це свого часу відбулося з Чехословаччиною, Югославією чи іншими країнами, які не змогли жити в межах однієї держави.
Почнемо зі з’ясування термінів. У нашій з вами розвідці ключовими поняттями будуть унітарність, децентралізація та федерація. Почнемо з першого. Отож, ще зі шкільної лави нам відомо що унітарна держава це та, територіально-адміністративні одиниці якої не мають статусу державних утворень та не володіють суверенними правами. Якщо пояснити простіше, то керівництво державою здійснюється центральними органами, які лише частину своїх повноважень делегують на регіональний та місцевий рівень. І можуть їх таким самим чином забрати. Тобто, в унітарній державі самоврядність регіонального та місцевого рівня організації влади обмежується рішеннями центрального уряду.
При цьому унітарність може бути централізована та децентралізована. І тут ми переходимо до другого терміну, який розглядатимемо. Отож, централізовані унітарні держави характеризуються тим, що центральний уряд призначає керівників територіально-адміністративних одиниць нижчого рівня, перш за все регіонального. Яскравий приклад – наші голови обласних адміністрацій. Не даремно їх часто називають губернаторами, послуговуючись старою російською традицією. Бо по факту вони й на 23 році незалежності є «государєвими» очами, вухами та руками, а не самостійними керівниками регіонів.
Децентралізована унітарна держава характеризується незалежністю формування місцевих та регіональних органів влади. Тобто центральні органи не впливають на цей процес цілком, або виконують суто контролюючі функції. Звісно, може існувати і змішана форма часткової децентралізації, коли на місцевому рівні органи формуються громадами без втручання центральних чи регіональних органів влади,а решта рівнів так як в централізованій державі, тобто за розпорядженнями з центру. Зазначимо, що переважна більшість країн світу, а саме понад 160, є унітарними.
Федерації ж характеризуються тим, що їх адмінстративно-територіальні частини на рівні регіонів мають достатньо широкі повноваження, у деяких аж до права виходу зі складу держави. Федеративні одиниці (республіки, штати, землі, провінції) утворюють єдину державу за певної внутрішньої самостійності на основі єдиного конституційного союзу. Принципи федерального поділу:
- національно-етнічний (Росія, Бельгія, Нігерія); · історично-географічний (ФРН, США, Канада, Мексика, Бразилія, Південно-Африканська республіка (ПАР). Федерацій у світі не так і багато – 25.
Але це все теорія, давайте порівняємо її з практикою. Часто унітарні держави мають у своєму складі автономні утворення, як то Автономна республіка Крим в Україні чи 17 автономних спільнот у Іспанії або навіть цілі країни, як то Шотландія, Англія, Уельс та Північна Ірландія у складі Великобританії. При цьому вони залишаються унітарними, але можуть делегувати достатньо велику кількість повноважень на рівень регіонів проводячи процес децентралізації. Особливо цей процес характерний для розвинутих країн Європи. Так, Каталонія та Країна Басків в Іспанії чи Шотландія в Великобританії мають достатньо повноважень, щоб час від часу піднімати питання власної незалежності і примушувати центральні уряди країн посилювати їх економічну та культурну самоврядність, передаючи все більше і більше прав. І не лише в межах держави, а й на міжнародному рівні. Каталонська, галісійська та мова басків є мовами, які повноцінно використовуються у структурах Європейського Союзу.
Тепер щодо федерацій. Тут теж не все так просто. Справді шати в США та Індії чи землі у Німеччині мають дуже широке коло повноважень, включно з законотворенням у певних сферах. І у формування влади в цих суб’єктах федерації відбувається фактично без втручання центрального уряду. А ось у сусідній з нами Росії федеративність скоріше церемоніальна ніж повноцінна. Жоден з найрізноманітніших її суб’єктів не має незалежно обраної влади, всю її погоджує та по факту призначає російський президент. Навіть таких достатньо самостійних гравців як Р. Кадиров (Чеченська республіка) парламент республіки призначив після подання В. Путіна. Самоврядність, як то кажуть, ще та. А про економічну самостійність суб’єктів Російської федерації і говорити не доводиться. Тобто, будучи федерацією за назвою, Росія насправді є надзвичайно централізованою державою по суті. Кажучи простою мовою, Російська федерація куди більш унітарна від унітарних Іспанії, Великобританії не кажучи вже про Польщу чи Чехію.
Критики унітарного устрою наголошують, що централізація процесів управління державою пригноблює активність регіонального та місцевого рівня влади, які найближчі до громадян, а тому найкраще б могли виконувати переважну більшість функцій держави. І називають децентралізацію тим процесом, який може цю проблему вирішити. Критики ж федералізму наголошують на тяжінні держави з сильними суб’єктами федерації до розпаду. Це ми можемо спостерігати на прикладі Бельгії. Навіть в унітарних державах, таких як Іспанія та Великобританія дуже часто чути заклики до референдумів у спільнотах та країнах, як то Каталонія, Країна Басків чи Шотландія. Тобто наявність регіональних суб’єктів з широкими правами, особливо якщо їх існування накладається на національно-етнічні особливості сприяє відцентровим тенденціям аж до спроб відділення. І протистояти цьому може лише ефективне виконання центром своїх повноважень, бо активність закликів до від’єднання переважно накладається на політично та економічно складні періоди та кризи.
Що ж ми маємо в Україні? За Конституцією Україна є унітарна держава, яка складається з 24 областей, керівників яких призначає Президент, 2 міст з особливим статусом (Київ та Севастополь) у яких обираються міські голови, але президент призначає керівників державних адміністрацій та Автономної республіки Крим, яка має свого прем’єр-міністра, але і представника Президента України в автономії. Зважаючи на особливості бюджетних процесів, які повністю контролюються в центрі (причиною чого стали системні затримки виділення бюджетних коштів навіть на рівні міст, не кажучи вже про області), на розподіл повноважень, коли голови адміністрацій мають куди ширші повноваження від обраних громадами областей та міст рад, які ніби то ці повноваження адміністрація делегували, Україну можна назвати надцентралізованою державою. Після зміни Конституції 2004 року Президент отримав дуже широкі повноваження і, не зважаючи на наявність у програмі його партії заклику до децентралізації, посилив монополізацію влади на рівні центру загалом та в своїх руках зокрема. Заклики щодо передання більших прав на рівень областей та місцевого самоврядування лунають постійно, але в реальності все виглядає повністю навпаки – подальша бюджетна централізація та позбавлення громад міст Київ, Чернівці, Черкаси та ряду інших мати законно обраних голів міст, а у випадку з Києвом ще й легітимної міської ради. Здавалося б, курс партії влади на централізацію очевидний. Та останнім часом все більше її представників починають на весь голос говорити навіть не про децентралізацію, а про федералізацію. Чому так стається?
Якщо проаналізувати авторів федеративних прагнень, то їх поєднує одна спільна риса – боротьба за прихильність керівників сусідньої Росії. Народні депутати-регіонали В. Колісніченко, О. Царьов, керівник комуністів П.Симоненко, голова Харківської ОДА М.Добкін та лідер «Українського вибору» В. Медведчук, які головними лобістами федералізації, змагаються за право бути головним представником російського інтересу в Україні. Отже, заклики щодо федералізації інспіровані ззовні? Однозначно і ця тактика сповідується Кремлем досить тривалий час, фактично з часів здобуття незалежності. Активізація ж закликів співпадає з кризовими моментами в історії нашої країни.
Першими заклики до федералізації пролунали від проросійських сил на початку 90-х років, а найгострішу форму отримали в позиціонуванні першого і єдиного президента Криму Юрія Мєшкова, який оголосив про можливість виходу Криму зі складу України та приєднання до Росії у 1993 році. Активна позиція Леоніда Кучми та ліберальне ставлення російського президента Бориса Єльцина дозволили вирішити проблему без застосування додаткових сил – у 1995 році Мєшков втратив посаду, а Конституція Криму буле змінена у напрямку обмеження суверенітету і введення автономії. На кожних виборах проросійські сили піднімали питання зміни устрою на федеративний, а найгостріше ці пропозиції звучали у 2004 році, коли представники Партії регіонів з східних та південних областей на з’їзді у Сєверодонецьку проголосили про можливість створення Південно-східної української автономної республіки (жартівливо названої ПіСУАР) та нещодавно, як відповідь на Євромайдан. При цьому традиційно найбільш проросійський Крим пішов найдальше і від імені депутатів кримського парламенту періодично закликає Росію надати підтримку владі у боротьбі проти активістів у Києві аж до введення військ.
То ж можемо говорити, що ініціатива федералізації від провладних політиків, діяльність яких характеризується постійним наступом на права областей та місцевого самоврядування, є нічим інших, як просуванням сценарію зовнішнього втручання. І Україна в даному випадку не унікальна – проросійські сили закликали до федералізації та розширення прав автономних утворень в Грузії, що призвело до кількох російсько-грузинських воєн та самопроголошення Абхазії та Південної Осетії.
Але «розкол федералізацією» далеко не російський винахід. Він застосовується дуже часто у геополітичних іграх, коли сильний сусід намагається послабити чи навіть знищити слабшого. Найбільш яскравим прикладом з відносно недалекого минулого можна назвати Мюнхенську змову 1938 року, яка почалася з закликів з боку гітлерівського керівництва Німеччини щодо потреби федералізації Чехословаччину. Все почало з вимоги надати більших прав населеним переважно німцями Судетам, а закінчилося знищенням незалежності Чехословаччини.
Отож чи є потреба у федералізації України? Навряд-чи, бо ресурс позитивних змін децентралізації унітарної держави не використаний навіть частково. Тобто всього, чого прагнуть на даному етапі громади областей та місцевих адміністративних утворень (районів, міст, селищ та сіл) можна досягнути залишивши їм ресурси та передавши повноваження з центру. А заклики до федералізації у переважній своїй більшості є прихованими закликами до розподілу країни, чи витягування з неї більш проросійськи налаштованих територій та експансії російського інтересу на суміжні області.
У нас є звичка пробувати будувати світле майбутнє вже і одразу, намагаючись перескочити кілька щаблів суспільного чи державного розвитку, які б мали бути підмурівком цього майбутнього. Якщо логічно розмірковувати, то федералізація унітарної держави мала б базуватися на довготривалій програмі децентралізації, підготовки суб’єктів федерації до набуття ними широких прав та обов’язків. Саме таким шляхом йдуть всі великі країни Європейського Союзу, як то Великобританія, Іспанія, Італія, Франція, чи ближчі нам Польща та Чехія. І, переважно, залишаються на стадії децентралізованої унітарної держави, То може і нам слід спочатку децентралізуватися, а тоді вже вирішувати чи потрібна нам Українська федерація?
21.02.2014