Наступного листопада Україна відзначатиме 30-ту річницю членства в Раді Європи. Приєднуючись до лав організації, серед іншого, країна зобов’язалася перетворити прокуратуру “в орган, який відповідатиме стандартам Ради Європи”[1].
На виконання цих зобов’язань були, зокрема, прийняті Кримінальний процесуальний кодекс 2012 року, Закон про прокуратуру 2014 року, а також зміни до Конституції 2016 року, якими прокуратуру включено у розділ «Правосуддя». Відтоді на законодавчому рівні запроваджено принципи та механізми забезпечення незалежності прокурорів та прокуратури в цілому, які раніше були чужими для української правової системи.
Володимир Петраковський,
експрокурор, викладач факультету правничих наук Києво-Могилянської академії
Проте історія нашого членства в Раді Європи має й темні сторінки, що безпосередньо пов’язані з прокуратурою.
У листопаді 2005 року Європейський суд з прав людини ухвалив рішення «Ґонґадзе проти України». Даючи оцінку ефективності розслідування обставин смерті журналіста, яке тоді здійснювала прокуратура, ЄСПЛ зазначив: «[Ф]акти цієї справи демонструють, що під час розслідування до грудня 2004 року органи державної влади були здебільшого зайняті доведенням того, що державні посадові особи вищого рівня не брали участі у цій справі, а не у встановленні правди щодо обставин зникнення та смерті чоловіка заявниці»[2]. Рішення у цій справі досі перебуває на етапі виконання.
Менш ніж за декаду ЄСПЛ ухвалив рішення у групі справ «Луценко/Тимошенко проти України». Суд погодився з тодішніми лідерами опозиції, що вони були позбавлені свободи до вироку суду з метою, що не є сумісною з нормальним перебігом кримінального провадження. Відмічаючи найбільш вірогідну мету, що стояла за діями насамперед прокуратури, ЄСПЛ наголосив: «Багато національних та зарубіжних спостерігачів, включаючи різноманітні неурядові організації, засоби масової інформації, дипломатичні кола та окремих публічних осіб, розцінили ці події як частину політично-вмотивованого переслідування лідерів опозиції в Україні»[3]. Рішення у групі справ також досі перебуває на етапі виконання.
Ці випадки якнайкраще характеризують вроджені вади моделі прокуратури, яку має замінити європейський зразок. Послуговуючи словами Венеційської комісії Ради Європи: «В Україні ж єдиною існуючою історичною моделлю є радянська (і царистська) модель прокуратури. Ця модель віддзеркалює недемократичне минуле і не є сумісною з європейськими стандартами та цінностями Ради Європи»[4]. Іншими словами, модель прокуратури, що дісталася Україні у спадок від колоніального періоду.
Загальновідомим є той факт, що найважливіший документ Ради Європи — Європейська конвенція з прав людини — був відповіддю на «руйнівний досвід Другої світової війни»[5]. Проте призабутою лишається обставина, що конвенція була й реакцією на повоєнні події: вона також мала стати «бастіоном супроти комунізму, що проник у європейські країни, які опинилися за ‘залізною завісою’»[6].
Щоправда, не лише країнам з комуністичним минулим властиво те, що їхні прокуратури вразливі до політичного контролю чи втручання. Це стосується навіть країн, що ніколи не знали радянської окупації. Саме тому за останні десятиліття Рада Європи напрацювала цілу систему стандартів, адресованих країнам-членкиням організації — й попри те, що їхні правові системи доволі помітно різняться між собою. Крізь усі найбільш комплексні та сучасні збірки таких стандартів червоною ниткою проходить наголос, що Рада Європи заохочує загальну тенденцію до посилення незалежності й ефективної автономії прокуратури, щоби уникнути будь-якого політичного втручання.
У разі України нам же слід насамперед звернутися до виконання прямих рекомендацій Ради Європи, які були надані понад десятиріччя тому (а частина – ще в 1990-х) та про які вона послідовно нагадувала всі ці роки. Рекомендації включають наступні аспекти.
Деполітизація посади генерального прокурора
Вагомість посади та роль генерального прокурора важко переоцінити. Навіть для прокуратури європейського зразка[7].
Цей аспект має деяку ускладненість, адже процедура призначення та звільнення генерального прокурора визначена Конституцією. Однак Конституція не стоїть на заваді тому, аби в Закон про прокуратуру були включені конкурсні елементи при заміщенні посади генерального прокурора, а також запроваджено запобіжники супроти його/її звільнення суто з політичних міркувань. В обох цих площинах принципову роль мають відігравати самоврядні органи прокуратури[8].
Посилення інституційної рамки та спроможностей самоврядних органів
Самоврядні органи прокуратури поряд з очільником відомства є ключовими гарантами незалежності прокурорів та прокуратури в цілому, а також механізмом відповідальності прокурорів перед законом. Без спроможних та дієвих самоврядних органів, прокуратура європейського зразка, фактично, не є можливою (в українському випадку, а в майбутньому – на всьому європейському континенті).
Своєю чергою, щоби ця спроможність та дієвість могла реалізуватись, самоврядні органи прокуратури потребують надійних інституційної основи та процедур, а також належних ресурсів. Наразі ж що Раді прокурорів, що Кваліфікаційно-дисциплінарній комісії прокурорів того бракує, на законодавчому рівні зокрема. В особливо скрутному становищі перебуває Рада прокурорів: орган не є постійно діючим, позбавлений адміністративних ресурсів та дієвих процедур реалізації своїх повноважень.
Мінімізація можливостей для керівників прокуратури свавільно впливати на кар’єру й, відтак, рішення прокурорів
Хоча майже всі питання кар’єри прокурорів (первинний добір, переведення на вищу посаду та звільнення) наразі вже перебувають у віданні самоврядних органів, генеральний прокурор та керівники прокуратури все ще зберігають низку важелів впливу на кар’єру прокурорів й відтак на їхні рішення у конкретних справах.
Відповідно, Закон про прокуратуру має усунути можливості для сваволі керівників прокуратуру в кількох принципових площинах, запровадивши: І) систему випадкового (автоматичного) розподілу справ між прокурорами, з можливістю оскарження всіх рішень щодо відсторонення прокурора від справи; ІІ) систему оцінки роботи прокурорів, в якій суттєву роль відіграватимуть самоврядні органів прокуратури; ІІІ) прозору, конкурентну та меритократичну процедуру добору на керівні посади в прокуратурі.
***
Важливо розуміти, що виконання окресленої рамки рекомендацій від України очікує не лише Рада Європи. У своїх щорічних звітах про розширення (щодо України) Європейська комісія так само неодноразово зверталася до проблематики та рекомендацій, на яких послідовно наголошує Рада Європи. Ба більше, варто очікувати, що окреслена рамка рекомендацій буде запропонована Європейським Союзом до включення в дорожню карту у сфері верховенства права, яка є одним з індикаторів відкриття перемовин щодо фундаментального переговорного кластера.
І найголовнішим тут є те, що Україна цілком спроможна втілити окреслену рамку рекомендацій менш ніж за рік. Щоби восени наступного року під час відзначення 30-ої річниці членства України в Раді Європи можна було упевнено говорити: українська прокуратура є прокуратурою європейського зразка.
————————
[1] Висновок №190 (1995) Парламентської Асамблеї Ради Європи щодо заявки України на вступ до Ради Європи, §11.
[2] Рішення у справі «Ґонґадзе проти України» (заява 34056/02), §179.
[3] Рішення у справі «Тимошенко проти України» (заява 49872/11), §296.
[4] Звіт Венеційської комісії «Європейські стандарти щодо незалежності судової системи: частина ІІ – Служба обвинувачення», §81.
[5] Вступ до Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод / Мартін Бонд. — Страсбург: Рада Європи, 2021, С. 6.
[6] The European convention on human rights: principles and law / Carla M. Buckley, Krešimir Kamber, Pamela McCormick. — Strasbourg: Council of Europe, 2022, p. 13.
[7] CCPE Opinion No. 19 (2024) on managing prosecution services to ensure their independence and impartiality.
[8] Так само, §§30, 34–39, 42, 47–48.
28.11.2024