ПРО БАЛАНС ПОВНОВАЖЕНЬ
Цей матеріал продовжує розпочатий мною цикл публікацій SWOT-коментаря Конституції України. Цей коментар переслідує три цілі:
1) наскільки приписи Конституції забезпечують інституційну спроможність держави та ефективний і дієвий захист прав людини;
2) яка існує юриспруденція Конституційного Суду України і Європейського суду з прав людини з відповідних питань;
3) наскільки адекватно й ефективно конкретизуються і розвиваються конституційні принципи у положеннях поточного законодавства.
Традиційний підхід у коментуванні тексту Конституції через приписи законів вважаю неспроможним, оскільки людей цікавить такий коментар з точки зору оскарження положень законів у Конституційному Суді шляхом звернення із конституційним поданням чи конституційною скаргою.
Михайло САВЧИН,
д.ю.н., професор, директор НДІ порівняльного публічного права та міжнародного права Ужгородського національного університету,
віцепрезидент Світового конгресу українських юристів,
радник Голови КСУ (2008–2010)
Нещодавно перший віцеспікер Верховної Ради Олександр Корнієнко висловився буквально так: «Ми зараз тестуємо модель переходу від парламентсько-президентської держави до президентської, з сильним президентом».
Насправді йде мова лише про інституційну спроможність держави як під час війни, так і після неї. Якщо бодай якісь правила діяльності влади під час війни Конституція України встановлює – і то, правда, фрагментарно, то про те, що буде після війни, – майже нічого.
Система урядування, заснована на засадах конституціоналізму, передбачає розосередження влади між її інститутами. Для цього запроваджується система стримувань і противаг, яка також закладена у конституційному порядку України. Стаття 6 Конституції встановлює поділ влади на законодавчу, виконавчу і судову, а стаття 5 визнає узурпацію влади антиконституційною.
Виходячи із конституційної традиції України, важливим є розуміння легітимності уряду, який черпає таку від парламентської процедури формування. Однак семіпрезиденціалізм передбачає, що у системі екзекутиви є президент і уряд. Президент є своєрідним арбітром у системі публічної влади, про що говорить стаття 102 Конституції, характеризуючи його як «гаранта» і «главу держави». У свою чергу, Кабінет Міністрів характеризується як «вищий орган… виконавчої влади» (стаття 113 Конституції).
В умовах війни Президент набуває ширшого кола повноважень, і тут слід брати до уваги два елементи цього правового положення. По-перше, за своїм статусом Президент є Верховним Головнокомандувачем, що зокрема наділяє його прерогативами щодо оголошення стану війни й укладення миру, які мають політичний характер. Якщо вже про Головнокомандувача ЗСУ, то його владні прерогативи мають тільки військовий характер і не передбачають укладення війни і миру, направлення військових підрозділів за кордон тощо.
По-друге, сам алгоритм оголошення воєнного стану свідчить про концентрацію влади в умовах війни. Для запровадження військового стану потрібно здійснювати низку процедур: 1) скликати Раду національної безпеки і оборони, на якій прийняти рішення про оголошення військового стану, що оформлюється указом Президента; 2) Верховна Рада збирається на сесію по праву і протягом двох днів має ухвалити цей указ. Це є власне вадою парламентської моделі екстраординарного захисту конституційного порядку. Адже у 2014 р., коли в парламенті домінувала п’ята колона Московії в особі більшості з Партії регіонів і Компартії, до дострокових жовтневих виборів не існувало перспектив запровадити військовий стан. Натомість ми отримали паліатив у вигляді антитерористичної операції, а пізніше – Операції об’єднаних сил.
На момент повномасштабного вторгнення ми мали легітимно обрану владу, яка була сконцентрована у трикутнику «президент – парламент – уряд», а центр ухвалення рішень сконцентровано у канцелярії президента, при якому наразі функціонує третій за ліком службовий кабінет Шмигаля.
Необхідною умовою збалансованості влади за такої системи координат є баланс інтересів між правлячою більшістю й опозицією, а також між парламентом і конституційною юстицією.
Насправді у змішаних формах правління, як-то президент-парламентаризм (це у нас) чи прем’єр-парламентаризм, ключовим є поділ влади не по лінії законодавча і виконавча влада, а по лінії парламентська більшість і опозиція. Тому насамперед ключовим чинником тут виступає парламентський контроль над діями екзекутиви. Однак протягом усього періоду незалежності України всі без винятку президенти марґіналізують парламентський контроль, і такий знаходиться у перманентному стані летаргії.
Інша лінія балансування – вічна дискусія між парламентаризмом і юристократією. Останню втілює діяльність конституційної юстиції щодо перевірки конституційності актів вищих конституційних органів влади. І тут має існувати баланс. Однак він викривлений, оскільки на сьогодні існує 5 вакансій суддів Конституційного Суду. І тепер критично важливо їх заповнити на конкурсних засадах. Також важливо не допустити марґіналізації Конституційного Суду, як то зробив прем’єр Орбан, який, прийшовши до влади у 2011 році, забезпечив прийняття нової конституції Угорщини, де було істотно послаблено конституційний суд як власне суд. У нас це наразі неможливо, оскільки в умовах воєнного стану зміни до Конституції України не допускаються.
За таких умов говорити про посилення президенціалізму недоречно – це чистої води латиноамериканський та москвинський наратив про не обмеженого жодними правовими рамками правителя. Це не відповідає конституційній традиції України.
Конституційна юстиція як основа балансування влади
Нападки на Конституційний Суд щодо неналежного здійснення конституційного правосуддя не завжди є справедливими. Я лише хочу нагадати про обструкцію конституційним судам у Першій Чехословацькій республіці, коли протягом 1932–1938 років не могли сформувати нового його складу, а також у Німеччині та Італії у 50-ті роки ХХ ст.
Але наявність 5 вакансій при складі Конституційного Суду у 18 суддів чи не паралізує його роботу. КС ухвалює рішення у складі Великої палати (в повному складі), кворум якої – 12 суддів, а для прийняття рішень потрібно бодай 10 голосів суддів. За таких умов маємо по декілька рішень від ВП КС. Робота сенатів, які розглядають конституційні скарги, також не завжди ефективна. Найчастіше приймає рішення наразі Другий сенат, який більше «укомплектований», ніж Перший.
Відбір конституційних суддів на справедливих конкурсних засадах є однією із семи задач перед Україною, після виконання яких можна буде говорити про наш реальний вступ у ЄС. Кандидати на посаду конституційних суддів мають розумітися доволі досконало на правах людини і конституційному праві, доволі вільно оперувати конституційною доктриною. Однак на цей процес може вплинути відбір, який фактично є двоступеневим. Насамперед в якості суддів кандидатів рекомендуватиме Дорадча група експертів, а потім органи, що їх власне обирають – у теперішньому процесі є вакансії по лінії Верховної Ради та З’їзду суддів. Критично важливо, щоб у ДГЕ були відібрані ті особи, які відповідають критеріям, які висуваються до кандидатів до КС – у нашому контексті це насамперед високі моральні якості та визнаний рівень компетентності. Зрозуміло, що тут найголовніше – компетентності із захисту прав людини та забезпечення балансу поділу влади.
Належне функціонування Конституційного Суду є осердям конституційного принципу поділу влади в умовах семіпрезиденціалізму. Навіть попри дисбаланс у системі координат «парламентська більшість – опозиція», незалежний КС дозволить відстояти баланс повноважень, не допустити свавільних рішень всупереч верховенству права і запобігти узурпації влади. Лише завдяки незалежному Конституційному Суду в період 1995/96 у Словаччині опозиції вдалося запобігти узурпації влади одіозним прем’єром Владіміром Мечіяром, якого поряд із бульбофюрером Лазаренкою у той час називали «останніми диктаторами Європи».
Тепер власне перейдемо до плюсів і мінусів чинної системи стримувань і противаг, і що з нею слід робити.
Конституційні інструменти стримувань і противаг
Розпуск Верховної Ради. Стаття 90 Конституції у якості підстав розпуску парламенту визнає три підстави. Дві з них є суто політичними і вони не верифікуються за допомогою засобів конституційної юстиції, оскільки стосуються самообмеження конституційних судів і доктрини політичного питання: (1) неформування протягом місяця коаліції депутатських фракцій та (2) нездатності сформувати склад уряду протягом 60 днів після його відставки. Насправді значно ефективнішим було би закладення в Конституції юридичної конструкції щодо проведення президентом консультацій між спікером парламенту, лідерами фракцій (та прем’єр-міністром), на підставі чого приймається відповідне рішення, виходячи з міркування ефективності діяльності уряду та безперервності функціонування владних інститутів.
Лише одна підстава має власне юридичні підстави – неможливість парламенту розпочати протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання. Зазначена конструкція є свідченням інфантильності стану політичної системи і вад чинної системи народного представництва.
Водночас слід підкреслити, що при бікамералізмі можна закласти такий функціонал, коли розпуску нижньої палати можна уникнути. Прикладом є США, в яких Палата представників обирається на два роки і вона не може розпустити уряд, оскільки його очолює президент як глава виконавчої влади. За таких умов розпуск нижньої палати позбавлений сенсу.
Право вето. Традиційний інструмент у забезпеченні захисту прав меншості від свавілля більшості є право вето президента, яке у статті 94(2) Конституції сформульовано як повернення закону до парламенту з «вмотивованими і сформульованими пропозиціями… для повторного розгляду». Всі президенти цим правом зловживали, як і зловживають додержанням строків підписання і введення в дію законів. Свідченням дисбалансу є те, що для подолання вето президента потрібна кваліфікована більшість парламенту, хоча насправді було б достатнім просто повторне схвалення законом за звичайною процедурою.
Арбітражні процедури і проблемність визначення президента в якості «гаранта». Конституція України транзитом через державну систему РФ запозичила французький аналог здійснення політичного арбітражу президентом. Наразі емпіричний досвід застосування президентом своїх арбітражних прерогатив свідчить про відсутність якихось здобутків у розвитку українського конституціоналізму, заснованого на повазі до людської гідності, прав людини та раціональної організації публічної влади. Розпуски парламенту президентами В. Ющенком у 2007 р. та В. Зеленським у 2019 р. не відповідали вимогам належної правової процедури, яка передбачає консультації з цього приводу між ним, спікером парламенту та лідерами фракцій парламенту, а за потреби – прем’єр-міністром. У цьому відношенні президент має дбати про формування Конституційного Суду, однак наразі за розділеної моделі формування конституційної юстиції в Україні, при якій кожна «гілка влади» ніби «делегує» своїх представників у КСУ, підриває насправді незалежність конституційної юстиції, а не сприяє забезпеченню верховенства Конституції.
Процедура імпічменту президента. Імпічмент є процедурою притягнення вищих посадовців до відповідальності шляхом зміщення їх з посад. В Україні така процедура стосується виключно президента. Наприклад, у Польщі Державний трибунал може усунути у порядку цієї процедури не лише президента, а також прем’єр-міністра, міністра, суддів, послів та низку інших високопосадовців.
Натомість стаття 111 Конституції України сформульована чи не в жанрі фентезі щодо можливості практичного втілення конституційної відповідальності президента у порядку імпічменту. Насамперед для цього рішення необхідно принаймні 338 голосів депутатів, що становить не менше трьох четвертих від конституційного складу парламенту. Далі в алгоритмі імпічменту існують дві реперні точки, які нуліфікують його ефект: по-перше, це надання Верховним Судом висновку про наявність/відсутність у діяннях президента складу злочину, що у майбутніх процесах після закінчення його повноважень може мати преюдиціальне значення для вирішення справи, хоча обставини вчинення діяння президента на той час суду доведеться розглядати більш комплексно; по-друге, надмірна вимога щодо ініціювання процедури, висунення обвинувачення та прийняття рішення про імпічмент президентові суперечить основоположній ідеї конституціоналізму – обмеження влади та запобігання свавіллю.
Координаційні функції Ради національної безпеки і оборони. Стаття 107(1) Конституції визначає РНБО як координаційний орган із питань національної безпеки і оборони. Сенс існування таких інституцій існує лише за семіпрезиденціалізму, коли має місце біцефалізм екзекутиви (розділена виконавча влада поміж президентом та урядом). Оскільки в умовах семіпрезидеціалізму екзекутива є розділеною (за винятком ситуацій, коли президент, спираючись на парламентську більшість, формує службовий уряд, що є тепер), то РНБО перетворюється на платформу із узгодження владних рішень з ключових питань, що стосуються суверенітету і територіальної цілісності України – національної безпеки і оборони.
В умовах воєнного стану інституційні спроможності РНБО використовуються задля накладання санкцій на високопосадовців, приватних фізичних і юридичних осіб, які спонсорують дії агресора-терориста – московську державу. Такі повноваження РНБО випливають із прерогативи екзекутиви вживати всіх юридичних заходів щодо забезпечення невідкладної й ефективної відсічі агресору і притягнення його до юридичної відповідальності. Згідно з принципом верховенства права, такі дії РНБО мають бути забезпеченими у наступному судовими рішеннями. Тому при прийнятті рішень РНБО про накладання санкцій на цих осіб має бути достатньо фактичних даних, які би дали юридичні підстави у судовому порядку накласти відповідні заходи юридичної відповідальності на винних осіб.
Поділ повноважень у сфері зовнішньої політики та національної безпеки і оборони здійснюється між Верховною Радою, президентом, прем’єр-міністром та профільним міністром. На композицію розподілу повноважень у зазначених сферах впливає форма урядування. Однак незважаючи на цей інституційний дизайн, ключовим у поділі влади у цих сферах є розподіл повноважень між парламентом та екзекутивою. Попри різні моделі урядування, саме за парламентом залишаються прерогативи щодо визначення засад державної політики у сферах зовнішньої політики, національної безпеки і оборони поряд із виділенням асигнувань із Державного бюджету. Оскільки ці сфери доволі тісно зачіпають питання суверенітету і територіальної цілісності України, розсуд парламенту щодо визначення асигнувань є обмеженим і їх розмір має бути достатнім для відстоювання національних інтересів на зовнішньополітичної арени й організації ефективної системи національної безпеки та оборони. З питань національної безпеки і оборони та зовнішньої політики парламент здійснює парламентський контроль.
Загалом система розподілу повноважень у межах екзекутиви виглядає наступним чином: Президент здійснює керівництво цією діяльністю; Кабінет Міністрів здійснює зовнішню політику держави та заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки; профільні міністри здійснюють оперативні заходи щодо здійснення заходів у відповідних сферах. Окрім цього, президент здійснює представницькі та низку номінаційних повноважень, які полягають у представництві держави, веденні переговорів та укладенні міжнародних договорів, призначенні і звільненні глав дипломатичних представництв України, прийнятті вірчих і відкличних грамот представників іноземних держав, вносить до Верховної Ради подання щодо призначення голови Служби безпеки, є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України, призначає на посади та звільняє з посад вище командування ЗСУ, інших військових формувань.
Вотум недовіри уряду. Стаття 115(3) Конституції передбачає порядок оголошення парламентом вотуму недовіри уряду шляхом ухвалення резолюції більшістю від свого загального складу. Як правило, підставою для оголошення вотуму недовіри урядові є втрата підтримки діяльності уряду з боку парламенту, розпад проурядової коаліції в парламенті та формування нової, зокрема за результатами парламентського розслідування згідно зі статтею 89(3) Конституції. Водночас «правила довгої руки», встановлені у статті 90 Конституції, не визначають дієвих механізмів конституційної відповідальності уряду. Фактично, це питання вирішується у рамках парламентської автономії і є предметом регулювання у регламенті Верховної Ради, в якому відповідно до статті 89(3) Конституції має бути докладно врегульовано підстави та порядок діяльності тимчасових слідчих комісій згідно з вимогами належної правової процедури. Насправді відсутність у Конституції будь-яких застережень, що вотум довіри урядові насамперед пов’язаний із консультаціями поміж президентом, прем’єр-міністром, Головою Верховної Ради та лідерами парламентських фракцій не відповідає критеріям юридичної визначеності та передбачуваності права.
Інституційні пастки у системі стримувань і противаг
Функціональний імунітет парламентарія як гарантія здійснення представницьких функцій. На сьогодні депутатський імунітет скасовано змінами до Конституції 2019 р. Тривалий час у конституційній системі існував абсолютний депутатський імунітет, що викликало нарікання з точки зору підзвітності й підконтрольності народних представників, які часто зловживали ним.
З точки зору народного суверенітету недоторканність депутатів забезпечувала їхнє посередництво між народом і екзекутивою, що цілком довели події Помаранчевої революції 2004 р. та Революції гідності 2013/14 р. Наявність депутатського імунітету не є панацеєю для забезпечення гарантій представницької демократії. Але в умовах семіпрезиденціалізму він є одним із засобів попередження надмірної концентрації влади в президента. За таких умов доречний функціональний імунітет депутатів, який пов’язаний із гарантіями habeas corpus при виконанні депутатами своїх представницьких функцій. Однак цілком популістське скасування депутатського імунітету з 2019 р. поряд із відсутністю лібералізації процедури імпічменту президента вносить очевидний дисбаланс влади в сторону президента.
Партійний мандат депутата та його припинення у разі невходження депутата у фракцію в парламенті. Конституція не містить жодного застереження про наявність вільного мандата у депутата парламенту, натомість у статті 81(2)(6) вводить так званий партійний імперативний мандат. Депутатські повноваження припиняються у разі невходження депутата, обраного від партії (блоку) до складу її фракції або у разі його виходу зі складу фракції. Оскільки парламентарій може вільно голосувати та висловлювати свою позицію з політичних питань, то він, не виходячи зі складу фракції, може і далі цілком здійснювати функції народного депутата. Якщо фракція самостійно ініціює виключення депутата зі свого складу, це не має своїм наслідком дострокове припинення його повноважень. Таким чином, юридична конструкція так званого партійного імперативного мандата є абсурдною з точки зору верховенства права.
«Правило довгої руки» у регулюванні політичних відносин щодо інвеститури уряду. Алгоритм формування (інвеститури) уряду виглядає так (стаття 83(6-8) Конституції): занадто формалізоване і воно надмірно вторгається у політичні відносини. Якщо виникне юридичний спір з приводу формування уряду, засоби конституційної юстиції не забезпечать його розв’язання. У зв’язку із доктриною політичного питання, такі спори неможливо розв’язати юридичними засобами, оскільки це є питання політичним. Функціонально інвеститура уряду спирається на парламентський звичай формування уряду лідером партії, яка набрала найбільшу кількість голосів виборців, який веде, у разі необхідності, консультації для створення парламентської коаліції з метою формування уряду. Однак теперішня занадто формалізована процедура ухвалення рішень парламентом призводить до неможливості створення уряду меншості або технократичного уряду на перехідний період з метою подолання політичної кризи та забезпечення консолідації партій у руслі цінностей конституційної демократії. Доречнішим тут би була французька модель, згідно з якою президент вносить кандидатуру прем’єр-міністра на схвалення Національними зборами, які мають прерогативу вираження вотуму недовіри урядові через пів року після формування складу кабінету. За всю історію V Республіки президент Французької Республіки завжди вносив на схвалення парламенту кандидатуру прем’єр-міністра, який спирається на парламентську більшість.
Відсутність процедур вотуму довіри урядові. Оголошення вотуму недовіри урядові у порядку статті 115(3) не є голосуванням за вотум довіри – тут існує лише своєрідна тінь вотуму довіри у випадку, коли в парламенті ініціюється ця процедура, але вона не отримує підтримки більшості від конституційного складу Верховної Ради. Натомість легітимна мета вотуму довіри урядові полягає принаймні у двох моментах: по-перше, схвалення парламентом загального політичного курсу уряду (знову ж таки, приховано це виконує схвалення Програми діяльності уряду, що не є обов’язковим для інвеститури Кабінету Міністрів (стаття 114(5) Конституції); по-друге, внесення урядом до парламенту настільки важливого законопроєкту чи їх пакету, з яким/якими уряд пов’язує в істотних моментах підтримку певних заходів, які мають комплексний характер для державно-правового життя країни. Ще одним недоліком конституційної системи стримувань і противаг є формальна присутність конструктивного вотуму, тривалість якого розтягнута до непристойності до 60 днів (стаття 90(2)(2) Конституції). Насправді конструктивний вотум фіксує у складі парламенту формування нового розкладу політичних сил та нової коаліції, здатної у стислі строки сформувати новий склад уряду. У ФРН Бундестаг має 14 днів на реалізацію конструктивного вотуму, результатом чого є формування нового складу Федерального уряду.
Відсутність процедури інтерпеляції у парламенті. Інтерпеляція не є депутатським запитом чи зверненням у сенсі статті 86 Конституції. Юридичними наслідками інтерпеляції є проведення розслідування парламентом певних аспектів діяльності окремих міністрів чи уряду в цілому, проведення за її результатами парламентських слухань, на підставі чого парламент може ухвалити резолюцію недовіри міністрові або урядові загалом.
Секвестр Державного бюджету і парламентський контроль. Під час економічної кризи та інших екстраординарних ситуацій держава може бути нездатною виконувати всю повноту своїх завдань, що примушує застосовувати інструменти секвестру (скорочення видатків) Державного бюджету. Така процедура має за юридичну підставу парламентський контроль за діяльністю уряду з економічних питань та враховує природу економічних відносин і функцій держави в економічній системі відповідно до наявних ресурсів, що визначає параметри збалансованості Держбюджету.
За таких умов видаткова частина Держбюджету підлягає скороченню згідно з принципом пропорційності. Якщо таке скорочення стосується забезпечення прав людини, то воно не може посягати на сутнісний зміст основоположних прав, гарантованих конституційних засобами.
При цьому слід мати на увазі конституційні гарантії у рамках статті 64, які не допускають обмеження окремих прав за жодних обставин, навіть в умовах воєнного і надзвичайного стану. Оскільки у Конституції відсутній юридичний режим стану економічної необхідності, то вочевидь в умовах економічної кризи (рецесії) такі обмежувальні заходи щодо забезпечення основоположних прав не можуть досягати рівня обмежень, допустимих в умовах воєнного чи надзвичайного стану. Такі заходи парламент має застосовувати тимчасово в особливих випадках, коли існує настійлива і невідкладна потреба перерозподілу публічних фінансів на подолання кризової ситуації, яка стала підставою для секвестру Держбюджету, – а такі мають здійснюватися під неухильним парламентським контролем шляхом періодичного звітування перед парламентом і проведенням періодичних парламентських слухань з цих питань.
У виконавчі владі також існує розподіл повноважень. Такий розподіл насамперед спрямовано на мінімізацію впливу політиків чи бізнесових кіл на управлінські рішення. Зокрема розподіл повноважень між урядом та публічною адміністрацією має значення для гарантій незалежності професійної публічної служби і недопущення втручання у поточну управлінську діяльність політиків. Наразі проблема полягає у відсутності конституційних гарантій щодо такого розподілу і невтручання політиків у діяльність професійних кар’єрних службовців. Різниця між вказаними посадами полягає також у призначенні міністрів і керівників відомств за результатами політичних консультацій між головами фракцій і спікером парламенту за участі глави держави (монарха, президента). До таких посадовців застосовується процедура вотуму довіри, при якій дається оцінка результатам політичної діяльності посадовця. Стосовно кар’єрних і професійних публічних службовців застосовується процедура конкурсного відбору, до них встановлюються вимоги політичної нейтральності та запобігання конфлікту інтересів, лояльності та підвищення професійної кваліфікації. Професійні службовці можуть бути звільненні з посади за результатами дисциплінарного розслідування лише в разі порушення вимог політичної нейтральності та наявності конфлікту інтересів, а також згідно із обвинувальним вироком суду при вчиненні злочину.
Також існує розподіл повноважень між урядом та незалежними регуляторами (агентствами). На відміну від звичайних виконавчих органів, агентства й установи є незалежними від уряду і вони здійснюють спеціалізовані регуляторні функції, зокрема у сфері банківської діяльності, енергетики і природних ресурсів, забезпечення конкуренції та обмеження монополізму, ведення земельного кадастру тощо. Інституційно це забезпечується принципом невтручання уряду у діяльність незалежних агентств. Природа їхньої діяльності полягає в тому, що політики довіряють професійним службовцям конкретизувати певні сфери життєдіяльності, щодо яких на політичному рівні не склався консенсус і його вирішення потребує фахової дискусії та формулювання правил – або такі правила мають технічних характер і є залежними від становища певних ринків.
Замість висновків,
або Як збалансувати владу
Одразу кидається у вічі незбалансованість по двох лініях владних відносин: гарантій прав парламентської опозиції та більшості при летаргії парламентського контролю і спорадичні гарантії незалежності судів. За цієї системи координат трансформації уявляються шляхом запровадження підзвітності та підконтрольності уряду, як то було свого часу при реалізації плану Маршалла. Правда, тоді мова йшла про відбудову Європи після розрухи внаслідок Другої світової війни. Зважаючи на масштаби допомоги нам та характер структурних зрушень у діяльності органів влади, основний акцент тепер буде зміщуватися на те, наскільки ресурси ефективно використовуються і наскільки це впливає на розвиток мілітарної економіки.
Наразі політичний процес відходить на другий план, і перед війною тренд чітко прослідковувався у популізмі та патрон-клієнтизмі політичних партій. Кардинально може змінити ситуацію хіба що залучення до процесу ухвалення владних рішень фахових людей із належними діловими і моральними якостями. Як це буде, ми побачимо незабаром при конкурсному відборі суддів Конституційного Суду. Відколи існує конкурсний відбір до КС, більш-менш стандартам верховенства права відповідали лише два конкурси, організовані президентами Порошенком і Зеленським. Тепер надія також на конкурс з боку Верховної Ради, але тестером є те, чи не будуть маніпуляції із формуванням Дорадчої групи експертів, члени якої мають мати високі компетентності у сфері прав людини і конституційного права, тобто відповідати вимогам, які пред’являються до конституційних суддів. Я доволі скептично ставлюся до конкуру з боку З’їзду суддів, оскільки емпірично жодного разу конкурси у його рамках не відповідали критеріям змагальності, прозорості та справедливості.
Функціонал влади слабко діє. Майже втрачено органічну єдність при підготовці законопроєктів, що відкриває простір для популістських і загалом незграбних рішень. При аналізі судової практики та законопроєктної діяльності в одній із сфер виявилося, що профільне міністерство не робить аудиту наявних проблем у певному сегменті відносин, на основі чого мають розроблятися варіанти законопроєктів, які виносяться на розгляд уряду. Тут слід також врахувати, що законопроєкти мають аналізуватися у світлі наших зобов’язань у рамках європейської інтеграції. На базі таких професійних висновків уряд би мав вносити відповідних законопроєкт на розгляд парламенту. У стінах парламенту, де стикаються різні інтереси, цей законопроєкт мав би стати предметом дискусій та обговорень із наступним прийняттям закону. Я не буду стверджувати, що по лініях окремих міністерств і відомств не додержуються цих стандартів, однак досвід діяльності Верховної Ради свідчить про відвертий популізм і поверховість законопроєктів навіть в умовах війни.
Найбільш критично важливим є запровадження у систему публічної адміністрації засад доброго врядування, що є доволі великою проблемою для України. Зокрема, істотні вади із добрим урядуванням мають стиль спілкування посадовців із військовослужбовцями та ветеранами війни. Інколи цей стиль спілкування нагадує цілком феодальні відносини, коли чиновник уявляє себе розпорядником ресурсів, які є насправді публічними фінансами, що формуються за рахунок платників податків. Зазначена сфера все більше розширюватиметься, оскільки руссо-українська війна триває і не виключено варіанту розширення такого роду конфліктів у інших місцях планети, що може вплинути на глобальні ринки.
На цьому тлі інертність зі впровадженням стандартів доброго урядування посилюється патрон-клієнтелізмом у розпорядженні публічними фінансами. Це породжує нарікання у корупції української влади з боку наших західних союзників. Інституційно це виглядає у руслі неналежного рівня доброчесності чиновників, низькому рівні транспарентності та дотриманням належної правової процедури в ході ухвалення владних рішень. Якщо навіть проаналізувати нібито прогресивний Закон про адміністративну процедуру, який має набрати чинності 15 грудня цього року, то в ньому доволі фрагментарно відображено ці засади. Ахіллесовою п’ятою цього закону є слабкі гарантії права заінтересованої особи бути заслуханою, засад ретельності розслідування і обґрунтованості актів публічної адміністрації. До чиновників також важко доходить, що їхні дії є об’єктом контрою адміністративних судів. Прикладом є сім кіл пекла у справі військовослужбовця Сергія Поліщука, по якому Касаційний адміністративний суд Верховного Суду так і не переглядає рішення, незважаючи на те, що його конституційна скарга задоволена КСУ.
Паліативне подолання шатдавну в США та запевнення президента Джо Байдена про подальшу підтримку України є тривожним сигналом про те, що поступово епоха ґрантової допомоги звужується. Україна має покладатися все більше на власні ресурси, якими є традиційні позиції України на певних сегментах глобальних ринків та кваліфіковані фахівці у різних сферах економіки. Неодмінною умовою цього процесу є гарантії економічних свобод, в центрі чого є незалежність правосуддя і гарантії власності та додержання контрактів. Верховенство права включає справедливість і обґрунтованість судових рішень при змагальності і рівності прав у процесі, й на цьому пріоритеті тепер має сконцентруватися влада, що є однією із базових засад її демократичної легітимності та підзвітності в умовах війни.
03.10.2023