У вівторок Володимир Зеленський поставив «галочку» навпроти виборчої обіцянки, про котру дуже натхненно говорив під час своєї виборчої кампанії 2019 року. Президент переконав парламент ухвалити закон про референдум, назвавши його законом про народовладдя – таке безпомильне і безтурботне. І 26 січня парламент дав за цей акт 255 голосів.
Точніше, навіть не так. Зеленський уявляв собі, що йому в найпряміший спосіб вдасться втілити концепт влади народу. Через плебісцити тролейбусних лав, «жеківських» черг, поліклінічних вестибюлів і ринкових прилавків. Постійно, з будь-яких запитань, без посередництва політиків.
Руслан Стефанчук радіє законові
Одначе реальність виявиться гіркішою для Володимира Зеленського. Закон розтинає більшість ілюзій Президента щодо плебісциту: референдум суттєво обмежується і в питаннях, і в процедурах, і в наслідках.
Як це працює в Шустера
За час своєї президентури Володимир Зеленський анонсував вже приблизно десяток референдумів. Лідер партії «Слуга народу» говорив, що Україні потрібне всенародне опитування про вступ до НАТО, до Європейської Унії, про ринок землі, і навіть про мирні домовленості з Росією.
«Ми повинні чути кожну людину. Це не законодавчий референдум, а інформаційний: громадяни, що ви думаєте? Це нормальна розмова з людьми», – сказав Зеленський, розкриваючи думку про плебісцит щодо переговорів із Росією.
«Один з головних принципів нашої програми і внутрішніх принципів – це народовладдя, тому що повинен бути референдум, українці повинні вирішувати, куди вони вступають, в той чи інший союз», – це вже про зовнішньополітичний вибір.
Під час виборів 2019 року Зеленський обіцяв регулярні референдуми з будь-яких питань і оказій, щоби постійно пильнувати громадську думку. Цей постійний плебісцит мав бути схожим на знімальний павільйон Савіка Шустера – всім роздати пульти, і всі собі голосують у нескінченному марафоні демократії.
Керівник «цифрового» напрямку Зе!-штабу Михайло Федоров іще навесні 2019 року заявляв, що його команда розробила проєкт The Vote, котрий дозволить українцям онлайн висловлювати свій голос і свою думку.
«На першому етапі це будуть опитування, завдяки котрим Президент, прем'єр та інші дізнаватимуться реальну думку мешканців країни. При цім система ідентифікації реалізована через Mobile ID, електронний підпис, Bank ID. Ми хочемо дати людям інструменти прямої демократії», – пояснював Михайло Федоров.
Однак робота над президентською ініціативою затяглася. Верховна Рада лише в квітні 2020 року створила робочу групу з розробки пакету законопроєктів про народовладдя. Очолив її доктор юридичних наук, головний ідеолог партії «Слуга народу» Руслан Стефанчук. Колектив узгодив текст проєкту до літа, і в червні Президент Зеленський офіційно зареєстрував його в парламенті.
Президентське соцопитування у день місцевих виборів 25 жовтня
У жовтні Зеленському урвався терпець, і він, не чекаючи ухвалення закону, запропонував провести в Україні всенаціональне опитування з п’ятьма питаннями, «про що нас раніше ніколи не питали». Президентська акція проходила під слоганом «буде так, як вирішиш ти» – суголосним із партійним гаслом «Слуги народу».
У день місцевих виборів, 25 жовтня, на певній частці виборчих дільниць працювали Зе!-аґітатори, котрі збирали анкети з питаннями: «Чи підтримуєте ви ідею довічного ув'язнення за корупцію в особливо великих розмірах?», «Чи підтримуєте ви створення вільної економічної зони на території Донецької та Луганської областей?», «Чи підтримуєте ви скорочення кількості народних депутатів до 300?», «Чи підтримуєте ви легалізацію канабісу в медичних цілях – для зменшення болю у важких хворих?», «Чи підтримуєте ви право України на використання гарантій безпеки, визначених Будапештським меморандумом, для відновлення її державного суверенітету і територіальної цілісності?».
Цікаво: якби у жовтні діяв ухвалений цього тижня закон, то Володимир Зеленський і не міг би мріяти про такий плебісцит. По-перше, цей акт забороняє проводити референдум із більш ніж одного запитання. По-друге, не дозволяє організовувати його в день виборів.
«Я не був би таким спокійним»
Голова правління Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко каже: закон про референдуму подібний до рушниці на стіні. У класичній чеховській методі ця метафора означає: якщо в інтер’єрі є зброя – вона буде застосована. А отже: якщо ми ухвалюємо закон – його для чогось будуть використовувати. Однак пан Коліушко трактує цей образ інакше: рушниця може собі висіти дуже довго – але вона таки знадобиться у момент, коли виникне загроза.
«Рушниця має висіти на якийсь чорний день, коли хтось «вломиться» в нашу хату і нам треба буде її захистити. Не виключено, у нас з’явиться якийсь склад парламенту, який буде ухвалювати закони, абсолютно не відповідні тому, що хоче більшість громадян. Саме для такого випадку закон про референдум є зброєю. Вона може знадобитися в руках громадянського суспільства», – пояснює Ігор Коліушко.
Новий закон, зокрема, передбачає можливість проведення в Україні референдуму за народною ініціативою. Окрім того, він закріплює за виборцями право скасовувати окремі норми законодавства.
Акція протесту проти ринку землі
Під час розгляду закону в парламенті демократичні опозиційні партії висловили побоювання, що спроєктований референдум створить поле для маніпуляцій громадською думкою, дозволить розхитувати державний лад, підмінить парламент. Утім Коліушко спростовує ці острахи.
«Дуже часто використовується аргумент: якби не було закону про референдум, то було б спокійніше. Я тут не був би таким спокійним... Згадайте виборчу кампанію 2019 року з виборів Президента. Дехто з кандидатів (ідеться про Володимира Зеленського, – Z) відверто говорив у своїх виступах: «Якщо я переможу, буде оголошений референдум». Експерти звертали увагу: нема закону, неможливо провести референдум. Відповідь: «Право громадян і норми Конституції вищі – я проведу це все указом Президента». Такі узурпаторські тенденції в нашому політикумі – не рідкість. Якщо не було закону – це не рятувало, що якомусь черговому «узурпаторику» своїм указом не захочеться провести щось подібне до маніпулятивного референдуму. Моє переконання: нехай краще буде закон, який якісно і повно врегульовує процедуру. І якщо ми будемо змагатися з кимсь, то я принаймні знатиму процедуру і права й матиму інструментарій захистити свої інтереси як громадянин», – коментує Коліушко.
«Йолкі-палкі, а де тут народне волевиявлення?»
Вівторок. Верховна Рада розглядає закон про референдум у остаточній редакції.
Сергій Рахманін закликає парламент не палити гарячку. «Шановні колеги, один необережний рух – і можна стати батьком, батьком великої біди. Такий ризик завжди існує для законодавця: не догледіли, не оцінили ризику – і заклали вибухівку уповільненої дії. Але є закони, які закладають навіть не вибухівку, а справжню бомбу. Якщо закон про референдум буде ухвалений в чинній редакції, ми фактично надамо можливість кнопкодавам тиснути на ядерну кнопку», – апелює депутат із фракції «Голос».
Основна стурбованість Рахманіна стосується пункту про скасування окремих пунктів українського законодавства або цілих законів.
«Автори законопроєкту вирішили, що законодавство – надто складна матерія, щоб віддавати її законодавцям. Будь-хто з будь-якого приводу зможе змінювати, корегувати або скасовувати закони з невідомих причин, прикриваючись волею народу. Таке робили неодноразово, це дуже старий прийом, який використовували лиходії і шахраї вселенських масштабів. Гітлер цим скористався чотири рази, зміцнивши свою владу, виправдавши агресію й окупацію. Парламент, який пішов йому назустріч, після цього не обирався, і кілька десятків парламентарів були за Гітлера розстріляні», – попереджає Рахманін.
Медведчук скомрометував ідею референдуму до рівня фобій
Такі ж застереження висловлює фракція «Європейська солідарність». І навіть із тими ж порівняннями.
«Шановні колеги, це стратеґічна ядерна зброя. Ви не уявляєте, в який спосіб і як вона буде діяти. Уявіть собі ситуацію, будь-який закон, ухвалений Верховною Радою за 30 років Незалежності, може бути предметом всеукраїнського референдуму. Я вас запевняю, що, зважаючи на практику українських судів, – ви побачите, згадаєте, – ми можемо мати надзвичайно складні наслідки такого роду норм», – застерігає Руслан Князевич із «ЄС».
Рахманін і Князевич пропонують поправки, котрі передбачають, що результати «народної законотворчості» мусив би затверджувати сам парламент. Однак сесійна зала їх ігнорує.
Опозиціонери заявляють про ризики електронного голосування. «Цифрове» голосування не виправдалося навіть у країнах із високим рівнем кібернетичної культури.
«Чому навіть ті поодинокі країни, які експериментували з електронним голосуванням, відмовилися від нього? Бо неможливо захистити таке голосування від кібератак і фальсифікацій. Франція відмовилися від нього три роки тому, два роки тому відмовилася Литва через можливість російських кібератак. Хіба Україні менше загрожують російські кібератаки, ніж Литві чи Франції? Хіба ми забули про те, що Росія є агресором, який воює проти України в тому числі і в кіберпросторі?» – Володимир В’ятрович пропонує вилучити із проєкту згадки про онлайн-референдум. Сесійна зала не підтримує.
В «Опозиційної платформи – За життя» і «Батьківщини» інша морока.
«ОПЗЖ» вважає закон недостатньо демократичним. Соратників Віктора Медведчука обурює, що законопроєкт не дозволяє ухвалювати на референдумі цілі закони, що він обмежує перелік запитань і не дозволяє порушувати одні й ті самі проблеми регулярно. Вони дратуються через організаційні процедури і високі вимоги до збору підписів референдуму за народною ініціативою.
Юлія Тимошенко теж не уявляє, як провести народний референдум із таким законом. До того ж результати плебісциту не обов’язкові до втілення.
«Та йолкі-палкі, а де ж тут народне волевиявлення, покажіть мені?! Де тут народ? І якщо, наприклад, Президент буде вважати, що питання щодо землі неконституційне, то він скаже: це неконституційне питання – до побачення. І три мільйони підписів куди люди мусять покласти? Можна мені розповісти це місце? Я хочу його побачити до того, як цей закон буде ухвалений», – сварить Тимошенко.
За ухвалення закону голосує 255 народних депутатів. Фракція «Слуга народу», котру напередодні аґітував сам Президент Зеленський, дає 226 голосів. Група «Довіра» – 20. І ще 9 позафракційних.
Не кібергігієнічно
Референдум, на якому вирішуються питання про скасування окремих законів, називається у юридичній термінолоґії «аброгативним», від латинського abrogatio – ануляція закону. Ідея «народного вето» захопила Володимира Зеленського. Понад те, Президент дуже хотів надати народові право не лише скасовувати, а й писати закони. Минулого року він подав до парламенту проєкт конституційних змін, котрий передбачає право законодавчої ініціативи для посполитих.
Голова правління мережі «ОПОРА» Ольга Айвазовська холоднокровно реагує на критику опозиціонерів. Вона бачила сиру версію законопроєкту і каже, що з нього вилучили небезпечні норми.
«На початку роботи групи, на етапі першої редакції закону, була ідея включення права громадян через референдум ухвалювати закони. Проти цього виступало і експертне середовище, і Венеційська комісія. Підміна ролі парламенту принаймні в законодавчій функції, у функції прийняття законів – у цьому законі жодним чином не допускається», – коментує Айвазовська.
На її думку, аброгативний референдум іще й стимулюватиме парламент ухвалювати якісні, зважені закони.
Ольга Айвазовська привітала експертне середовище також із з тим, що йому вдалося переконати законодавців відкласти ідею онлайн-голосування. Пункт із «електронною дільницею» і електронним збором підписів пересунули в перехідні положення. Тепер для того, щоб ці ідеї втілилися, потрібен окремий закон.
«Для всіх очевидно, що процес електронного голосування сьогодні не може бути застосований в Україні. Водночас, окремі середовища, які виступають за те, щоб Україна максимально використовувала ці інструменти, не дали вилучити із кінцевої редакції ці норми… Це питання на далеку перспективу. Сподіваюся, не на рік і не на два, а на 5-10. Імплементувати його можна тоді, коли кібербезпека і кібергігієна будуть на високому рівні», – наголосила Айвазовська.
Території не віддаємо. Але приймаємо
Дуже дражливим пунктом закону є норма про те, що референдум може вирішувати питання про зміну території України. Звучить фатально. Та експерти наголошують: ця норма дослівно відтворює статтю української Конституції. Відтак, у законодавстві не з’явилося чогось нового. Навпаки, парламент заклав низку запобіжників, котрі не дозволяють перекроювати території аж так просто.
Під час дискусій у Верховній Раді доходило до курйозів. Народний депутат із Івано-Франківщини Олександр Матусевич пропонував закарбувати у законодавстві: такий референдум можливий лише з метою «збільшення територій». Поправки не підтримали.
Експертка Центру політико-правових реформ Юлія Кириченко вважає, що критики сприймають цю норму закону з надмірними емоціями.
ДумайТЕ, посполиті!
«Щодо території – це екстраординарна ситуація. У сьогоднішніх геополітичних умовах вона виникає рідко. Водночас, більшість держав мають процедуру порядку зміни території, якщо раптом саме така ситуація виникне. Наша Конституція передбачає етапність: спочатку – міжнародний договір. До його укладання залучено і Кабмін, і Президента. І, звичайно, іншу сторону – бо, скоріш за все, йтиметься про двосторонній договір. Пізніше має бути рішення парламенту. І вже потім – референдум. Яка вірогідність? Низька. Скажімо так: якщо б не було агресора, Росії, я б назвала її номінальною, нульовою», – пояснює Кириченко.
Голова правління мережі «ОПОРА» Ольга Айвазовська пригадує ситуацію, коли референдум щодо зміни території, навпаки, міг захистити державний інтерес, – ідеться про сумнозвісні «Харківські угоди», котрі, зокрема, включали міждержавний договір про демаркацію українсько-російського кордону. «Насправді народ у цей момент міг сказати своє слово – але його не запитували», – коментує Айвазовська.
Ще один приклад – суперечка довкола шельфу Чорного моря: «У нас був дипломатичний конфлікт з Румунією щодо острова, і це також могло бути предметом подібного референдуму».
«Не зменшення, не збільшення… А так визначено Конституцією. Без волі народу подібні угоди не могли б діяти. Тому в інтересах народу мати цей інструмент», – переконує Айвазовська.
При тім «ОПОРА» не бачить загроз, щоб референдум міг би леґітимізувати «мінські угоди». Ольга Айвазовська наголошує: «Мінськ» не є міжнародною угодою – це лише домовленості. Але якщо парламент їх леґітимізує – власне тоді народ зможе заветувати депутатську догідливість.
«Сподіваюся, ані парламент, ані народ не планують відмовлятися від територій. А повертати? «Повертати», на мою думку, – це абсурд. Тому що ці території є частиною Держави України. І приймати їх в якомусь зворотному, реверсивному напрямку через національний референдум ніхто не мав би і не міг би», – резюмує Айвазовська.
2 мільярди
Закон «Про народовладдя через всеукраїнський референдум» передбачає чотири види всеукраїнських референдумів.
Перший – щодо зміни трьох розділів чинної Конституції, які стосуються загальних питань функціонування держави, і котрі Верховна Рада не може змінити без всенародного волевиявлення (розділи: «Загальні засади», «Вибори. Референдуми», «Внесення змін до Конституції»).
Другий вид референдуму – зміна території України.
Третій і четвертий види референдумів проводять за народною ініціативою. Або з питань «загальнодержавного значення», або про втрату чинності законом України чи окремими законодавчими положеннями.
Для того, щоб оголосити референдум за народною ініціативою, треба зібрати щонайменше 3 мільйони підписів – у двох третинах областей і не менш як по 100 тисяч підписів у кожній області.
Ініціювати референдум зможуть партії та громадські організації.
На референдумі мельдуватимуться різноманітні групи – противники і прибічники запитання. Обидва табори матимуть леґітимні інструменти для аґітації і представництва у комісіях.
Референдум може дебатувати лише одне запитання. Одну й ту ж проблему можна порушити перед народом не раніше, аніж через три роки після попереднього референдуму.
Плебісцит буде захищений від випадкового результату (на кшталт кумедії в Нідерландах з Угодою про асоціацію): він вважатиметься дійсним при виборчій фреквенції у понад 50% виборців. «Явка у 50% – ще один запобіжник, щоб щотижня, щомісяця не виносили питання, які не цікавлять суспільство», – коментує Ольга Айвазовська.
«У громадян буде достатньо часу для того, щоб розібратися в предметі референдуму. Зрозуміло, будуть групи «за» і «проти», буде експертне середовище. Водночас, якщо громадянам тема референдуму індиферентна, то вони на референдум просто не прийдуть. Явка у 50% – це форма протидії маніпуляціям», – пояснює Айвазовська.
Центральна виборча комісія, Конституційний Суд і Президент матимуть повноваження з контролю процедури проведення референдуму («ОПЗЖ» і «Батьківщина» вважають їх надмірними).
Результати референдуму за народною ініціативою має імплементувати Верховна Рада. Парламент також буде залучено до реалізації рішення референдумів на тему конституційних правок і зміни території. Єдине, народні депутати будуть відсторонені від народного волевиявлення щодо скасування законів.
Як повідомив під час засідання ВР голова парламенту Дмитро Разумков, витрати державного бюджету на проведення одного референдуму сягнуть близько 2 мільярдів гривень.
На переконання Ігоря Коліушка, доволі значний кошт референдуму буде ще одним чинником, котрий не дозволить зловживати референдумом.
«Ухвалення закону в жодному випадку не означає, що треба кожного тижня тепер ініціювати і проводити якісь референдуми. Якщо щоразу викидати по два мільярди на будь-які дріб’язкові питання, то ми ж розуміємо: це абсолютно неправильно, нераціонально і недоцільно», – зазначає Коліушко.
Пан Ігор, зокрема, не бачить потреби у консультативних референдумах. «Я вважаю, у наш час це взагалі нераціонально. Методи теперішніх соціолоґічних досліджень дають змогу в сотні, у тисячі разів дешевше отримати відповідь на питання, хто чого хоче в нашому суспільстві», – підсумовує Коліушко.
29.01.2021