Реформу децентралізації вважають однією з найшвидших і найуспішніших в Україні. При цьому її обов’язково слід завершити уже цього року – місцеві вибори, заплановані на жовтень, мають пройти на новій територіальній основі, яку власне передбачає реформа. Втім, щоб її закінчити, Верховна Рада має ухвалити низку законів, у тому числі – внести зміни до Конституції. Корективи в ці плани вносить пандемія COVID-19 – чи встигне парламент?
Реформа як вона є
Суть реформи децентралізації – передача повноважень і фінансів від державної влади на місця. Одночасно з реформою децентралізації Україна проводить реформу адміністративно-територіального устрою та зміну системи виконавчої влади. По суті, йдеться про повну зміну радянської моделі територіально-адміністративного устрою та управління державою загалом.
«Мета реформи – утворення громад, скорочення кількості районів, спрощення системи управління, передача значних повноважень на місця і утворення більше точок росту, – каже регіональний експерт Асоціації міст України Володимир Хрущак. – Так, якщо раніше точкою росту був райцентр, то тепер на території колишнього району буде кілька громад, кожна з яких буде мати свої доходи, можливість брати кредити, шукати інвесторів, будувати на своїй території нові заводи, стежити за використанням землі тощо. Тобто – успішно розвиватися».
Після закінчення реформи функції базового рівня місцевого самоврядування будуть виконувати об’єднані територіальні громади (ОТГ). На початок 2020 року в Україні було створено 1050 ОТГ, у які об'єдналися майже 4800 українських сіл, селищ і міст. Не ввійшли в процес об'єднання близько 6160 населених пунктів, це понад 56% від загальної кількості.
Головне завдання децентралізації полягає в тому, щоб сформувати громади таким чином, аби вони могли заробляти необхідну кількість грошей для виконання власних повноважень. Тобто громада має бути спроможною – в першу чергу економічно та фінансово – вирішувати свої проблеми і виконувати надані їй повноваження. Власне з тим теж ще донедавна були проблеми: в попередні роки було створено багато маленьких громад, які нині визнані неспроможними. Відтак в кінці січня цього року Кабінет Міністрів змінив методику формування спроможних громад, доручивши обласним державним адміністраціям розробити проєкти перспективних планів ОТГ та паспорти спроможних територіальних громад. При цьому вказано, що кількість неспроможних громад в області не має перевищувати 10%. На практиці це фактично означає укрупнення громад, при цьому часто – розформування діючих ОТГ або приєднання їх до потужніших центрів.
Операція децентралізація
Очевидно, що громадам, які уже навчилися бути господарями на своїй землі, такі ініціативи не сподобалися. Зокрема, з кінця лютого і до початку карантину на Львівщині вирував «децентралізаційний майдан», в якому взяли участь понад 500 представників органів місцевого самоврядування. Люди обурилися розробленим Львівською обласною державною адміністрацією перспективним планом, оскільки ним планували ліквідувати низку діючих ОТГ. При цьому найбільші проблеми виникли зі створенням Львівської ОТГ.
«Львів повинен розвиватися, а для цього йому потрібна територія. Бо, скажімо, якщо прийде якийсь інвестор і захоче збудувати завод, то у Львові на це місця нема – будувати можна тільки за межами. А в тому, щоб Львів розвивався, зацікавлені усі, – каже Володимир Хрущак. – Але проблема в тому, що Львів тривалий час вів себе дуже пасивно і лише в останній момент подав свої пропозиції, серед яких – розформування Зимноводівської, Солонківської і Мурованської громади і приєднання їх до Львівської ОТГ. Села виступили категорично проти».
Та врешті компроміс таки знайшли. «У результаті формат Львівської ОТГ пропонують у складі Львівської, Винниківської міської, Брюховицької, Рудненської селищних (які вже є в адмінінстративному підпорядкуванні Львова), а також Дублянської міської, Лисиничівської, Грибовицької, Грядівської, Малехівської, Зашківської, Бірківської та Рясне-Руської сільських рад. Важливо, що Львівська ОДА ухвалила рішення не ліквідовувати уже утворені спроможні ОТГ навколо Львова (де населення більше як 10 тисяч мешканців). Мова йде про Мурованську та Зимноводівську ОТГ», – розповідає Галина Гречин, керівниця Львівського регіонального офісу Програми «U-LEAD з Європою».
Зі слів Галини Гречин, Мінрегіон спільно з профільним комітетом Верховної Ради досить активно проводили слухання «карти базового рівня» місцевого самоврядування – Перспективних планів формування спроможних громад областей. Робота продовжується навіть після впровадження карантину, слухання щодо деяких областей повторно тривали вже у дистанційному режимі.
«На цей момент Львівська обласна державна адміністрація, як і решта інших ОДА, надіслала в Міністерство розвитку громад і територій проєкти перспективних планів. У найближчі 2-3 тижні Кабінет Міністрів має їх затвердити. Ці перспективні плани стануть основою майбутнього адміністративно-територіального устрою, який має затвердити Верховна Рада і на основі якого мають відбутися місцеві вибори», – каже експерт з децентралізації Асоціації міст України Віталій Корецький.
Він зазначає, що нині не розглядають варіанту, за яким децентралізацію відкладуть, – зі слів Віталія Корецького, є чітка позиція закінчити реформу в заявлені терміни. «Зараз практично вся робота пророблена. Я не бачу якихось технічних передумов для того, щоб відтермінувати, по-перше, затвердження перспективних планів, і по-друге, підготовку до затвердження нового адміністративно-територіального устрою», – каже він.
З ним погоджується Галина Гречин, але уточнює: йдеться лише про базовий рівень.
«Зараз ми перебуваємо на тому етапі, коли для того, щоб завершити перший етап реформ з децентралізації влади, тобто формування базового рівня місцевого самоврядування, уряду та Верховній Раді потрібно ухвалити низку законів та нормативних документів. У першу чергу, мова йде про затвердження «карти базового рівня» місцевого самоврядування, – каже вона. – Як ми бачимо, і Кабінет Міністрів, І Верховна Рада продовжують працювати. Профільний комітет парламенту та Мінрегіон нещодавно проводили дистанційне обговорення нового адмінтерустрою субрегіонального рівня. Зокрема, заступник міністра В’ячеслав Негода наголосив, що є можливість під час карантину обговорити та напрацювати рішення, щоб готові винести у парламент після завершення карантину. Якщо ж говорити про часові рамки, то для призначення місцевих виборів згідно з планом – у жовтні 2020 року, кінцевий термін ухвалення необхідних рішень – липень 2020 року. Але це стосується лише базового рівня місцевого самоврядування. Оскільки зміни типів і рівнів місцевого самоврядування на субрегіональному рівні (райони) потребують змін до Конституції».
Зміни до Конституції
Власне ухвалення змін до Конституції щодо децентралізації наразі викликає найбільше запитань. Думки експертів розділилися. Частина вважає, що для закінчення реформи зміни обов’язково мають бути ухваленими, оскільки чинна Конституція не оперує такими поняттями, як громада, округ тощо. Інша частина, натомість, переконана, що реформу базового рівня можна закінчувати і без втручання в Основний закон, оскільки термін «громада» є умовним, натомість чинна Конституція передбачає об’єднання кількох населених пунктів в одну адміністративну одиницю, тож нинішні громади не виходять за межі правового поля. А відтак – в новостворених громадах можна проводити вибори і закінчувати реформу. Але експерти єдині в тому, що реформу субрегіонального рівня без внесення змін до Конституції закінчити неможливо – оскільки там йдеться не лише про зміну типів місцевого самоврядування, а й про зміну повноважень.
Володимир Зеленський двічі подавав проєкт змін до Конституції – і двічі зазнавав жорсткої критики. Як наслідок, Президент відкликав законопроєкт і оголосив широку дискусію за участі експертів, представників місцевого самоврядування з тим, аби напрацювати новий проєкт закону фактично «з нуля».
Претензії стосувалися насамперед введення нового інституту – префектів. Передбачалося, що префекти діятимуть у кожному районі (окрузі) та області. Префекти мали би координувати діяльність територіальних органів виконавчої влади, забезпечувати виконання державних програм, а також здійснювати адміністративний нагляд за тим, щоб місцеве самоврядування ухвалювало законні рішення.
«Зеленський наділив префекта функціями одночасно і виконавчої влади, і нагляду за рішеннями органів місцевого самоврядування. Зокрема, префект має право зупинити будь-яке рішення органів місцевого самоврядування. Тобто цей посадовець фактично отримав би необмежені можливості, він міг би впливати на все, навіть на кадрову політику, – каже Володимир Хрущак. – Крім того, через префектів невластиві повноваження отримував би і Президент, зокрема право звільняти з посади виборну особу. Це неприпустимо. Або префект здійснює тільки нагляд, або він є виконавчою владою. Він не може бути і тим, і тим. Це суперечить будь-яким європейським нормам».
Відтак у процесі обговорення змін до закону пропонують врізати повноваження префекта – він має лише стежити за виконанням державних програм на місцях і аналізувати рішення місцевого самоврядування на предмет порушення Конституції, але без права їх зупиняти – для цього він повинен звернутися до суду.
Ще один момент – окружні ради (нині – районні). «Суть реформи полягала в тому, щоб узагалі забрати ланку районів і налагодити прямі сосунки ОТГ з державним бюджетом. Але їх зберегли, хоча пропонують їх укрупнити і назвати округами. Скажімо, на Львівщині планують замість нинішніх 20-ти шість районів: Львівський, Дрогобицький, Червоноградський, Стрийський, Самбірський і Золочівський. Під питанням сьомий – Яворівський. Відтак Асоціація міст пропонує скасувати районні ради, натомість на рівні округів залишити лише урядника – так ми пропонуємо називати префекта», – каже Володимир Хрущак.
Загалом нові зміни до Конституції планували презентувати в кінці березня. Але тут на заваді стала пандемія.
«Коли законопроєкт було відкликано з Верховної Ради, провели широке обговорення в регіонах, на якому були представники Міністерства громад та територій, експерти, представники місцевого самоврядування. А потім… жодних подальших кроків у цьому питанні. Ця робота поставлена на паузу», – каже Віталій Корецький.
Для ухвалення змін Верховній Раді потрібні дві сесії, причому остаточне рішення мають ухвалити не менш ніж 300 голосами народних депутатів. Теоретично їх ще можна встигнути ухвалити до початку місцевих виборів, але для цього потрібна повноцінна робота парламенту. Водночас експерти розглядають запасний варіант: закінчити реформу базового рівня, провести місцеві вибори в громадах уже на новій територіальній основі, натомість вибори до районних та обласних рад проводити за старими правилами і старими повноваженнями.
Ще один варіант – перенесення місцевих виборів, який нещодавно почали обговорювати у зв’язку із пропозиціями Кабінету Міністрів не виділяти коштів на їхнє проведення, – експерти вважають малоймовірним.
«Проведення виборів регулює Конституція. Не думаю, що депутати зможуть внести зміни до Конституції саме у цьому питанні. Зрештою, простіше проголосувати за реформу, – вважає Віталій Корецький, і додає, що урядові рішення щодо змін до бюджету радше спрямовані на вирішення нагальних питань, після подолання кризи ця проблема буде знятою і проведення виборів профінансують у повному обсязі.
Не коронавірусом єдиним
Але на успішне голосування може вплинути не лише коронавірус. Один із найризикованіших моментів у питанні внесення змін до Конституції щодо децентралізації – особливий статус ОРДЛО. У законопроєкті Зеленського прямої норми про особливий статус не було. Але була передбачена можливість визначення правового статусу адміністративно-територіальних одиниць простим рішенням Верховної Ради, тобто 226-ма голосами. А це фактично той же особливий статус, але не лише для Донбасу, а й для будь-якого регіону України. Ця норма несе дуже серйозні сепаратистські ризики, оскільки кожен регіон може прагнути отримати свій особливий статус.
Доки нема остаточного документа, питання особливих статусів залишається відкритим, особливо якщо зважити на останні ініціативи голови Офісу Президента Андрія Єрмака. Він неодноразово говорив про те, що вибори на окупованих територіях пройдуть на всій території України, включно з нині окупованими регіонами, за новим законодавством і на новій територіальній основі, яку власне передбачає децентралізація. Понад те, Андрій Єрмак каже, що у рамках мінського процесу Україна взяла на себе зобов’язання погоджувати конституційні зміни щодо децентралізації з учасниками переговорної групи, і власне на останній зустрічі ОРДЛО легітимізували як учасника переговорів, тобто вони теж отримують можливість впливати на процес.
Водночас треба розуміти: якщо норма про особливий статус ОРДЛО буде вписана у проєкт змін до Конституції, це в рази зменшує його шанси бути проголосованим. А ці шанси і без дражливих питань дуже невисокі.
Нові виклики для громад
А тим часом пандемія COVID-19 ставить перед громадами нові виклики. «Найперший виклик – це невідомість. Пов’язаний він із тим, що мешканці громад очікують від місцевої влади змін на краще, а для цих змін потрібні кошти. У зв’язку з пандемією, яка впливає на світову економічну активність, рішення парламенту, доходи громад на 2020 рік, які планували наприкінці минулого року та під які були сформовані певні плани, доведеться переглядати. Багато капітальних видатків (а це насамперед роботи з будівництва та ремонту) будуть суттєво зменшені. Звичайно, що багато громад, особливо ті, які утворилися нещодавно, не зможуть реалізувати деякі очікування свої мешканців, а це своєю чергою, може вплинути на сприйняття реформи», – каже Галина Гречин.
Але одразу додає, що, з іншого боку, ця ситуація – це можливість продемонструвати успіх реформи. «Багато громад, які об’єдналися у перші роки, зуміли виконати чимало роботи, вкласти кошти, зокрема і у сферу охорони здоров’я. Їхня готовність до дій значно вища. Також нові практики та методи роботи, якими оволоділи посадовці місцевих рад, навчили їх працювати в сучасних умовах, шукати рішення для нестандартних ситуацій. Зрештою, об’єднувати мешканців для спільного подолання кризи, комунікувати з ними, знаходити порозуміння та взаємодопомогу. Це наслідки реформ з децентралізації влади, коли на місцях з’явилися управлінці, які готові брати на себе відповідальність за безпеку та комфортне життя мешканців. Саме з такими людьми ми зможемо пройти цей непростий період та завершити реформу», – підсумовує вона.
07.04.2020