Володимир Петраковський, експрокурор, експерт ЦППР, викладач Києво-Могилянської академії
Минулого тижня Конституційний Суд надав висновок неабиякої ваги. Важливість його правової позиції наштовхує на думку, що, можливо, в Україні з’явився прецедент рівня рішення Верховного суду США у справі „Марбері проти Медісона“. З 1803 року воно вважається найголовнішим актом федеральної судової влади. У ньому Верховний суд США наголосив, що конституція має безпосередню дію, а не є просто збіркою політичних принципів та ідеалів; що парламент не є всемогутнім та не може підважувати верховенство конституції; і що Верховний суд та інші суди мають підтримувати конституцію.
Приймаючи закони про різні державні органи, Верховна Рада визначає їхній статус або ж природу їхньої влади. Вибір у неї невеликий, оскільки закріплений у Конституції принцип ділить державну владу на законодавчу, виконавчу та судову. Проте в Україні ще має місце дуалізм виконавчої влади. Іншими словами, виконавча влада розділена між Кабінетом Міністрів та Президентом.
Саме через дуалізм виконавчої влади парламент подеколи „утворював“ органи виконавчої влади, які не підпорядковувалися та не входили до структури Кабінету Міністрів. Такі органи й Президентові наче не підпорядковувалися, але роль глави держави в їхньому функціонуванні була значно вагомішою за роль уряду.
Зокрема, цей підхід парламент застосував щодо НАБУ. Відповідно до профільного закону, НАБУ є державним правоохоронним органом, який не належить до системи органів виконавчої влади, не підпорядковується Кабінету Міністрів, проте в його функціонуванні помітну роль відіграє Президент.
Цього літа Конституційний Суд розглянув питання, чи відповідає така практика парламенту Конституції, — і дійшов висновку, що не відповідає. У своєму рішенні від 13 червня 2019 року №5-р/2019 Суд констатував, що утворення постійно діючого незалежного державного органу, який за функціональним призначенням, сферою діяльності, повноваженнями має ознаки центрального органу виконавчої влади, але не підпорядковується Кабінету Міністрів і не належить до системи органів виконавчої влади, не узгоджується з Конституцією.
Тобто Конституційний Суд не лише дійшов певних висновків щодо конкретного закону (про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг) — у цьому рішенні він чітко продемонстрував конкретний підхід до аналізу законів про державні органи. Суд виходить лише з того, яким функціональним призначенням, сферою діяльності та повноваженнями наділений відповідний орган державної влади. Якщо все вказує на подібність функціонального призначення, сферу діяльності та повноваження до урядових, тоді Конституційний Суд констатує, що такий державний орган має увійти до системи органів виконавчої влади, яку очолює Кабінет Міністрів, у статусі центрального органу виконавчої влади.
З повноваженнями Президента ситуація ще простіша. Конституційний Суд вже давно стоїть на позиції, що повноваження Президента визначені тільки Конституцією і не можуть бути розширені законами. Це рівною мірою стосується як Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, так і НАБУ, ДБР чи будь-якого іншого органу державної влади.
Команда чинного Президента, безперечно, знала про ці правові позиції Конституційного Суду, а тому вирішила змінити Конституцію — аби повноваження Президента утворювати НАБУ та призначати керівників НАБУ та ДБР стали конституційними.
Проте, неочікувано для офісу Президента Зеленського, Конституційний Суд не підтримав відповідний законопроєкт про внесення змін до Конституції (реєстр. №1014).
Суд почав свою аргументацію з того, що НАБУ та ДБР мають подібне функціональне призначення: законом на них покладається попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття кримінальних правопорушень, віднесених до їхньої підслідності. Також Конституційний Суд нагадав, що за Конституцією заходи щодо боротьби зі злочинністю здійснює Кабінет Міністрів. Іншими словами, за сферою діяльності НАБУ та ДБР також подібні — вони здійснюють заходи щодо боротьби зі злочинністю. Хоча Конституційний Суд оминув питання їхніх повноважень, немає сумнівів у тому, що вони майже ідентичні.
Відтак, Суд розглядає НАБУ та ДБР як органи виконавчої влади.
Це вкрай важливий аспект правової позиції Конституційного Суду, адже подальша його аргументація та правові позиції будувалися саме довкола нього.
Відхиляючи законопроєкт №1014, Суд наголосив на тому, що опосередковане підпорядкування НАБУ та ДБР Президенту через призначення і звільнення керівників не лише створить загрозу незалежності цих органів, але й призведе до концентрації виконавчої влади у Президента. Своєю чергою, це може порушити баланс конституційних повноважень між Президентом та Кабінетом Міністрів, фактично створивши паралельну виконавчу владу, підпорядковану Президенту. У підсумку концентрація влади, в тому числі суміщення не належних певним органам державної влади функцій, послабить конституційні гарантії прав і свобод. Позаяк поділ влади є основним засобом та неодмінною умовою запобігання концентрації влади, а отже інструментом проти зловживань нею задля адекватної реалізації прав і свобод.
При цьому Конституційний Суд нагадав застереження, зроблене Європейською комісією „За демократію через право“ (Венеційською комісією), що „посилення повноважень президента може стати перешкодою для створення справді демократичних структур і в кінцевому підсумку призвести до надмірно авторитарної системи“ та „текст Конституції 1996 року, беручи до уваги реалії в Україні, не здатний забезпечити достатні стримування і противаги, і що існує небезпека авторитарної президентської системи“ (пункти 64, 69 Висновку про конституційну ситуацію в Україні, схваленого Європейською комісією „За демократію через право“ (Венеційською комісією) на 85-му пленарному засіданні 17‒18 грудня 2010 року).
Підсумовуючи свої аргументи та правову позицію, Конституційний Суд визнав законопроєкт №1014 таким, що не відповідає вимогам частини першої статті 157 Конституції.
Водночас закріплення Судом такої правової позиції автоматично не матиме суттєвих наслідків. Правова позиція мусить бути імплементована Верховною Радою. Крім того, помітна роль в процесі імплементації належить Кабінету Міністрів.
Відповідно до свого регламенту, отримавши висновок Конституційного Суду про те, що законопроєкт про внесення змін до Конституції не відповідає вимогам статті 157 Конституції, Верховна Рада вирішує питання про подальшу роботу над законопроєктом. Зокрема, парламент може визначити строк подання пропозицій, поправок до законопроєкту, строк їх опрацювання, а також дату розгляду питання про розгляд пропозицій, поправок до законопроєкту про внесення змін до Конституції.
Але єдиною метою законопроєкту №1014, якій в цілому відповідав його текст, було однобічне (незбалансоване) розширення компетенції Президента шляхом наділення його невластивими повноваженнями. Відповідно, пропозиції та поправки, що слугуватимуть цій меті, також суперечитимуть вимогам частини першої статті 157 Конституції. Тому Верховній Раді необхідно зняти з розгляду законопроєкт №1014.
До того ж, сьогодні Президент підписав законопроєкт №2116, який всупереч Конституції наділяє його низкою повноважень щодо ДБР, а також виводить бюро з системи органів виконавчої влади та з підпорядкування Кабінету Міністрів. Натомість Президент мав би накласти вето на цей законопроєкт, оскільки висновок Конституційного Суду був оприлюднений тиждень тому.
Аби висновок Суду не був проігнорований, ДБР та НАБУ мають отримати статус центрального органу виконавчої влади, а також увійти до системи органів виконавчої влади на чолі з Кабінетом Міністрів. Цей крок має втілитись у відповідних законодавчих змінах. Крім того, з законів, які регулюють діяльність цих органів, мають бути видалені положення, які всупереч Конституції розширюють повноваження Президента.
Враховуючи, що йдеться про законодавче врегулювання діяльності центральних органів виконавчої влади, відповідний законопроєкт має бути розроблений профільним міністерством та внесений на розгляд парламенту Кабінетом Міністрів.
Проте Кабінет Міністрів та Верхована Рада можуть банально проігнорувати рішення та висновки Конституційного Суду, як це вже зробив Президент.
Якщо так і станеться, тоді, за словами ж самого Суду, Україна не матиме конституції в її сутнісному розумінні. Країна буде жити за законами „моно“більшості. Законопроєктами Президента, інакше кажучи.
