Автор - експерт РПР, доктор юридичних наук
Ухвалення Закону України «Про Вищий антикорупційний суд» (Закон) стало, мабуть, однією із найдовгоочікуваніших подій як для міжнародної спільноти, так і для української антикорупційної громадськості. Цілих два роки у Президента і парламентської коаліції зайняли процедури підготовки цього зовсім невеликого за обсягом законопроекту. Треба відзначити, що влада була готова зволікати і далі, якби МВФ не вніс вимогу ухвалення Закону до умов чергового траншу так необхідних нашій економіці кредитних коштів.
Вищий антикорупційний суд (ВАКС) покликаний стати завершальним компонентом окремого процесуального механізму, в якому вже присутні так само нещодавно утворені спеціалізовані правоохоронні органи: Національне антикорупційне бюро України (НАБ), Спеціалізована антикорупційна прокуратура (САП), діяльністю яких є винятково протидія так званій «елітній корупції», тобто найнебезпечнішим корупційним злочинам, що вчиняють найвищі посадові особи.
Наразі через наявність різного роду тиску на суддів абсолютна більшість проваджень, які розслідує НАБ, безнадійно перебуває без руху на першій інстанції «звичайних» районних судів загальної юрисдикції. Тому головна проблема, яку покликаний вирішити ВАКС, – це без штучних затягувань, неупереджено розглядати кримінальні провадження, які розслідує НАБ. Для цього у складі ВАКС будуть діяти і слідчі судді для розгляду питань досудового розслідування і склади суддів для розгляду справ у першій інстанції, а також Апеляційна палата для розгляду апеляційних скарг на ухвали і вироки.
Помилково сприймати ВАКС як просте юридичне продовження НАБ і САП, оскільки завданням ВАКС є неупереджений розгляд матеріалів кримінальних проваджень у змагальному форматі, де прокурорам САП протистоятимуть адвокати обвинуваченого. Іншими словами, якщо доказів, поданих НАБ і САП, буде недостатньо або докази будуть зібрані із порушенням вимог процесуального закону, ВАКС зобов’язаний ухвалити виправдувальний вирок.
Зважаючи на колосальний рівень корупції в Україні, передусім у сфері правосуддя, а також беручи до уваги, що НАБ розслідує злочини, скоєні високопосадовцями та дуже впливовими і заможними персонами, забезпечення об’єктивного відбору суддів до ВАКС набуває першочергового значення. Власне кажучи, особливе місце ВАКС у ієрархії судових органів якраз і обумовлено запровадженням спеціального конкурсу до цього суду з метою гарантувати відсутність політичного та бізнесового впливу на цей процес.
Нещодавно ухвалений Закон майже повністю присвячений питанням конкурсного відбору суддів до ВАКС. І головним нюансом, з приводу якого і точилася справжня боротьба між представниками влади та західними партнерами нашої країни, стало коло повноважень Громадської ради міжнародних експертів (ГРМЕ), яка складатиметься із представників, делегованих міжнародними організаціями. ГРМЕ виступатиме як запобіжник проти намагання політиків та олігархів просувати до кола суддів контрольованих ними осіб, а також проти можливих політично мотивованих зловживань з боку Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, яка під час відбору суддів до ВАКС залишається основним суб’єктом.
Сам факт наявності чіткої вимоги до України з боку міжнародної спільноти провести відбір суддів із залученням ГРМЕ є констатацією декількох не дуже приємних для іміджу нашої країни речей.
З одного боку, це жест, який демонструє, що Захід не вірить у політичну нейтральність органів (передусім – Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та Вищої ради правосуддя), які задіяні у відборі суддів у рамках судової реформи, що відбулася 2016 року.
З іншого боку, це чіткий натяк на те, що для наших західних партнерів прозорість та об’єктивність нещодавнього конкурсу до Верховного Суду була недостатньою. Тому конкурс для формуванні ВАКС варто провести за участі ГРМЕ.
Проте і в таких умовах вітчизняні топ-політики та провладні експерти не розгубилися, і під гаслом вельми слабкого аргументу про те, що створення ГРМЕ є нібито зазіханням на суверенітет України, у тривалих переговорних боях з МВФ, Світовим банком, посольствам країн ЄС та США намагалися надати ГРМЕ винятково декоративних функцій.
Разом з тим, така наполегливість влади у зменшенні повноважень ГРМЕ є нелогічною та навіть парадоксальною.
Перший парадокс: вказана дивна наполегливість очільників нашої держави лише доводить, що їхні постійні гучні заяви про готовність боротися з корупцією не вартують і копійки. Адже якби ці заяви було правдивими, то Президент і депутати самі були б зацікавлені у наданні представникам міжнародних організацій максимальних повноважень при відборі суддів до ВАКС. Отже, боротьба владної еліти за те, щоб ГРМЕ відіграла роль просто своєрідної «міжнародної ширми» для прикриття традиційних вітчизняних маніпуляцій під час конкурсу, свідчить лиш про те, що наші високопосадовці не мали і не мають справжньої політичної волі долати корупцію.
Другим парадоксом є те, що сьогоднішні правлячі кола чомусь не хочуть розуміти того факту, що передусім вони самі мають бути зацікавленими в об’єктивному відборі суддів до ВАКС, оскільки після зміни політичної конфігурації представники чинної влади можуть стати об’єктом кримінального переслідування з боку НАБ і САП. І тому чинній владі краще забезпечити такі умови відбору, щоб до ВАКС потрапили непідкупні, незалежні та професійні судді, ніж мати там «своїх» суддів, які, втім, при зміні політичної ситуації за звичкою почнуть шукати «хазяїна» і виконувати побажання нових політичних еліт, відразу забувши своїх нещодавніх покровителів. Нездатність відмовитися від традиції контролювати все, що становить бодай найменшу загрозу стабільності та спокою господарів високих кабінетів, може зіграти з ними злий жарт.
Але масована атака на повноваження ГРМЕ так чи інакше мала успіх, і наразі можемо констатувати, що модель відбору суддів, закладена до Закону, є далекою від ідеалу, про що можуть свідчити нижче викладені недоліки Закону.
1. Кандидатів до складу ГРМЕ обирає Вища кваліфікаційна комісія суддів України серед кандидатів, що подані винятково міжнародними організаціями, з якими Україна співпрацює у сфері запобігання та протидії корупції відповідно до міжнародних договорів України. Кожна організація буде вправі подати як мінімум 2 кандидатури.
Однак переліку таких організацій чи вказівок на їхні ознаки у Законі та інших нормативно-правових актах немає. Тому тут багато чого буде залежати від того, наскільки широко у цьому контексті розумітиме Вища кваліфікаційна комісія суддів словосполучення «міжнародні договори» та як буде визначатися, чи є предметом цих договорів співпраця саме у сфері антикорупції.
Зрозуміло, що вказану нечіткість Закону влада через Вищу кваліфікаційну комісію суддів буде намагатися використовувати на свою користь, відсіюючи явно «незручних» для неї кандидатів до ГРМЕ.
Для запобігання цьому ті міжнародні організації, які подаватимуть кандидатів до ГРМЕ, мають попередньо узгодити свої дії та подати єдиний список гідних кандидатів.
2. До складу ГРМЕ дозволено залучати іноземців та громадян України, які мають «досвід роботи в інших країнах не менше ніж п’ять років із здійснення процесуального керівництва, підтримання державного обвинувачення в суді чи здійснення судочинства у справах, пов’язаних з корупцією». Відтак членами ГРМЕ зможуть стати особи, які мають іноземний досвід роботи на посаді судді або прокурора. Втім, буквальне формулювання вимоги щодо досвіду є неоднозначним, і можуть бути різні спроби його тлумачення, особливо щодо слів «роботи в інших країнах». Це також може негативно вплинути на відбір гідних членів до ГРМЕ.
3. Відповідно до Закону, головною функцією ГРМЕ є право накладення вето на будь-якого кандидата на посаду судді ВАКС з причин невідповідності його критеріям доброчесності (моралі, чесності, непідкупності), а саме щодо законності джерел походження майна, відповідності рівня життя кандидата або членів його сім’ї задекларованим доходам, відповідності способу життя кандидата або членів його сім’ї задекларованим доходам, відповідності способу життя кандидата його статусу, наявності знань та практичних навичок для розгляду справ.
ГРМЕ для оцінки критеріїв доброчесності кандидатів уповноважена збирати, перевіряти та аналізувати інформацію щодо них. Члени ГРМЕ мають право безоплатного доступу до відкритих державних реєстрів.
Проте Закон мовчить про можливість своєчасного і прямого доступу членів ГРМЕ до суддівських досьє, які формує Вища кваліфікаційна комісія суддів. Також нічого не сказано про допомогу перекладачів для членів ГРМЕ-іноземців. Це все може суттєво ускладнити роботу ГРМЕ під час пошуку недоброчесних кандидатів.
В цьому аспекті недоліком Закону є і те, що із процедури відбору до ВАКС вилучена Громадська рада доброчесності, яка від імені громадянського суспільства під час конкурсу до Верховного Суду надавала Вищій кваліфікаційній комісії суддів рекомендаційні висновки щодо невідповідності кандидатів стандартам професійної етики та доброчесності на підставі зібраних ними фактів та інформації. Якраз її досвід та алгоритми аналізу досьє кандидатів та збору інформації були б дуже корисними для ГРМЕ, особливо для тих членів, які будуть іноземцями.
4. У разі виявлення фактів, що свідчать про невідповідність кандидата на посаду судді ВАКС критеріям доброчесності, за рішенням не менше трьох членів ГРМЕ на такого кандидата може бути накладено вето. Після чого доля такого кандидата вирішується на спеціальному спільному засіданні ВККС та ГРМЕ. Рішення щодо відповідності такого кандидата цим критеріям ухвалюється більшістю від спільного складу ВККС та членів ГРМЕ, за умови, що за нього проголосували не менше половини членів ГРМЕ. У разі неприйняття такого рішення кандидат вважається таким, що припинив участь у конкурсі.
Отже, кандидат на посаду судді ВАКС вважатиметься недоброчесним і припиняє участь у конкурсі у випадку, якщо рішення про підтвердження відповідності його критеріям доброчесності не набере більшості голосів двох органів (Вища кваліфікаційна комісія суддів складається із 16 членів, а ГРМЕ – із 6), при цьому як мінімум 3 голоси мають належати членам ГРМЕ.
Як видно, для того, щоби Вища кваліфікаційна комісія суддів не брала до уваги будь-якого негативного висновку ГРМЕ, владі буде достатньо мати у складі ГРМЕ трьох лояльних членів, які підтримуватимуть у голосуванні членів Вищої кваліфікаційної комісії. Це вкотре підкреслює важливість формування якісного списку кандидатів до персонального складу членів ГРМЕ, які, до речі, будуть здійснювати свої функції на платній основі.
5. На аналіз якостей кандидатів та на використання права вето членам ГРМЕ фактично надається лиш 30 днів з моменту оголошення результатів іспиту кандидатів. Якщо кількість кандидатів буде значною, то ГРМЕ буде об’єктивно неспроможна за такий короткий строк належним чином зібрати і проаналізувати відповідну інформацію для оцінки доброчесності кандидатів. Це, звісно ж, негативно вплине на якість результатів конкурсу. Мабуть, цю норму Закону слід також змінити.
6. Як відомо, по суті, конкурс на посаду судді складається із двох іспитів (відбіркового і кваліфікаційного), а також співбесіди. Все це організовує та здійснює Вища кваліфікаційна комісія суддів. На жаль, згідно з Законом, ГРМЕ не матиме жодних повноважень на вказаних етапах. Відтак оцінювання кандидатів на всіх стадіях конкурсу, складання їхнього рейтингу відбуватиметься за умови відсутності будь-якого доступу до цих процесів з боку ГРМЕ.
7. Крім зазначених проблемних моментів у конкурсному відборі до ВАКС, варто звернути увагу ще на два аспекти.
– На сьогодні основною та широко озвученою претензією до змісту Закону є його норма, яка передбачає, що всі кримінальні провадження НАБ, що розглядаються зараз загальними судами, а також кримінальні провадження, які до створення ВАКС будуть передані до загальних судів для розгляду по суті, перебуватимуть поза компетенцією ВАКС. Це положення викликало глибоке невдоволення МВФ та антикорупційної громадськості, адже, по суті, ще декілька років всі наявні результати розслідувань НАБ продовжать розглядати у першій та апеляційній інстанції у звичайних судах, попри те, що ВАКС до того часу вже розпочне свою діяльність. За наявності політичної волі вказану норму можна досить легко виправити шляхом внесення змін.
– Ще одним моментом, на якому слід акцентувати, є те, як держава збирається забезпечувати незалежність майбутніх суддів ВАКС. У Законі вказано, що на відміну від всіх інших суддів, суддям ВАКС (та у разі потреби – членам їхніх сім’ї) надається державна цілодобова охорона, так само за заявою судді цілодобово здійснюються охорона його особистого чи службового житла, яке оснащується охоронною сигналізацією та кнопками тривожної сигналізації. У разі загрози життю чи здоров’ю судді ВАКС, членів його сім’ї за заявою судді може бути забезпечено тимчасове розміщення таких осіб у місцях, що гарантують їхню безпеку.
– Цікаво, що в Законі нічого не сказано про будь-які гарантії для помічників суддів ВАКС, які в силу своїх посадових обов’язків володітимуть повним обсягом інформації щодо кримінальних проваджень, матимуть прямий і постійний доступ до судді, допомагатимуть йому складати проекти процесуальних документів та формулювати правову позицію по справі тощо.
– Судді ВАКС будуть розглядати у першій та апеляційній інстанції найрезонансніші у країні корупційні злочини на десятки і сотні мільйонів гривень, брати під варту та відправляти у в’язницю впливових політиків та олігархів, конфісковувати їхнє майно. Тому на суддів стовідсотково буде здійснюватися максимально системний та різноплановий тиск з боку сторін справи, на них будуть постійно надходити скарги до Вищої ради правосуддя, до них буде прикута увага ЗМІ, в тому числі тих, які упереджено оцінюватимуть дії суддів та формувати їм негативний публічний імідж. Однак, незважаючи на це все, Закон передбачає, що база для щомісячної винагороди суддів ВАКС буде така сама, як у суддів звичайного апеляційного суду – 50 прожиткових мінімумів для працездатних осіб. Тим часом, до прикладу, суддя Верховного Суду має базовий оклад 75 прожиткових мінімумів, а член Вищої кваліфікаційної комісії суддів – 112,5 прожиткових мінімумів.
Отже, недостатня оплата праці судді ВАКС може стати перешкодою для участі у конкурсі для багатьох чесних та професійних юристів.
03.07.2018