Автор – колишній прокурор; понад три роки він пропрацював у прокуратурі міста Києва. Нині він розповідає читачам «Z» про внутрішні «обряди» та «ритуали» відомства, збереження яких, на його думку, просто унеможливлює реальну реформу.
Нинішній Генеральний прокурор України, Юрій Луценко, як і всі його попередники, почав реформувати відомство традиційним шляхом: влаштував на ключові посади «хороших» людей і почав тіснити «поганих». Вододілом між «хорошими» та «поганими» очікувано стали «цінності».
Проте «доки ви не зміните структуру влади… всі ці розмови про процеси, роботу команди, якість людей, візію, цінності — не мають сенсу, якщо влада застрягає в одному й тому самому місці».
Це твердження Іцхака Адізеса справедливе і для української прокуратури, оскільки там теж уся повнота влади застрягла в одному й тому самому місці. Саме через це вона є централізованою та закритою системою, а тому не здатна позбутися сивих проблем та приводів для найгучніших публікацій.
То завдяки ж чому в органах прокуратури України влада застрягла в одному місці?
Класні чини, формений одяг та погони
Формений одяг є ознакою чітко організованої, тобто керованої, служби і традиційно вводився задля надання єдиного вигляду певній групі. Але, в першу чергу, обмундирування запроваджується з метою спонукати до стараннішого виконання службових обов'язків, адже мундир має важливе значення для підтримки дисципліни і певного порядку (зокрема, чіткої субординації). Для підсилення правил субординації головно використовуються звання (ранґи, чини тощо) та відповідно погони або інші знаки розрізнення.
В українській прокуратурі формений одяг, класні чини та погони є не чим іншим, як збереженням цієї традиції — вони укорінюють переконання щодо обов'язковості наказів «згори», тобто нав'язують субординацію. Цікавий факт: після '17-го року погони як символ нерівності скасували в Росії, скасовано там тоді було і військові звання — військовослужбовці розрізнялися лише за посадами, погони та звання відродили щойно у 1943 році.
Номенклатура посад
Попри те, що чинний закон про прокуратуру передбачає існування посад заступників керівників структурних підрозділів, однак якимись особливими повноваженнями ні вказаний закон, ні Кримінальний процесуальний кодекс таких посадовців не наділяє. Тобто зазначені працівники прокуратури мають права та обов'язки точнісінько такі самі, як і «рядові» прокурори. На практиці ж заступники керівників структурних підрозділів фактично самоусуваються від виконання конституційних обов'язків органів прокуратури і не займаються нічим іншим, окрім зайвого паперотворення та прямого втручання у процесуальну діяльність «підпорядкованих» прокурорів («тримають актуальні питання на контролі» — так це називається всередині організації).
Накази/доручення Генерального прокурора, які суперечать положенням законів
Закон наділяє Генерального прокурора повноваженням затверджувати акти з питань щодо внутрішньої організації діяльності органів прокуратури (накази з питань, що належать до його адміністративних повноважень). Проте закон не роз'яснює суті цих формулювань, тобто не визначає меж його адміністративних повноважень (це стосується й інших керівників прокуратури, а також керівників структурних підрозділів). Через це розпорядчі акти Генерального прокурора вже традиційно містять положення або доручення, що є або на підставі яких здійснюється пряме втручання у процесуальну діяльність прокурорів.
Приклад такого розпорядчого акту чудово ілюструє широковідоме доручення колишнього в.о. Генерального прокурора Ю.Севрука. Так, пан Севрук, визначивши відповідною постановою групу прокурорів у кримінальному провадженні стосовно «діамантових прокурорів», підписав ще й доручення члену групи прокурорів, екс-заступнику Генерального прокурора Д.Сакварелідзе. Згідно з цим дорученням, пан Сакварелідзе мав особисто підтримувати у суді обвинувачення стосовно панів Корнійця та Шапакіна. У некоректності такого доручення легко пересвідчитись, якщо переглянути зміст ст.ст. 36 та 37 Кримінального процесуального кодексу та ст. 17 закону про прокуратуру. Відповідно до змісту вказаних статей скеровувати роботу прокурора у межах кримінального провадження може лише старший групи прокурорів у цьому ж таки провадженні. А як випливає з постанови, підписаної самим же в.о. Генерального прокурора Ю.Севруком, старшим групи прокурорів у згаданому кримінальному провадженні було визначено екс-заступника Генерального прокурора Д.Сакварелідзе.
Зайве паперотворення та «королева» бюрократії — печатка
Складання офіційних документів, які не передбачені законом, а також обов'язкове складання тих, які закон прямо не вимагає складати, — це направду якесь прокляття державних органів України, зокрема органів прокуратури. Однак якщо зайве паперотворення здебільшого поглинає лише купу часу та ящики паперу, то практика щодо обов'язкового використання гербової печатки відомства для проставлення на процесуальних документах — це найперша та найнебезпечніша загроза процесуальній самостійності прокурора. Тобто позбавити прокурора незалежності дуже легко — достатньо мати гербову печатку в руках. Найрезультативніші слідчі дії — а це тимчасові доступи, обшуки, негласні слідчі (розшукові) дії — й далі традиційно потребують згоди «королеви» бюрократії, яку контролюють керівники прокуратур. Проте і така практика явно суперечить букві базового та кримінального процесуального закону. Адже у кримінальному провадженні діє та ухвалює рішення прокурор — процесуальний керівник у провадженні, а не орган прокуратури, чи то керівник органу прокуратури.
Відомча статистика
Перше, на що слід звернути увагу, це те, що статистика в органах прокуратури існує в двох вимірах: офіційному та напівофіційному. Офіційною є інформація, яка формується в автоматичному режимі на підставі відомостей, внесених до відомчих баз даних. Разом з тим прокуратури вищого рівня та керівники місцевих прокуратур вимагають ведення й інших облікових документів (різноманітних довідок, паперових та електронних таблиць всіх форм та видів) — це напівофіційна статистика. Напівофіційною вона є тому, що хоч її існування прямо суперечить чинному наказу Генерального прокурора № 275 від 16.10.2015, однак вона все-таки запроваджується керівниками прокуратур або структурних підрозділів, є обов'язковою і подаватися має реґулярно.
Крім того, вказаним наказом заборонено викликати керівників прокуратур для особистого подання ними звітності. Натомість і ця традиційна для органів прокуратури України практика продовжує своє існування. «Обряд» подання статистичних звітів та їх перевірка на «релевантність» в руках керівників прокуратур вищого рівня та їхніх підрозділів перетворюється на ефективний інструмент тиску на працівників прокуратур нижчого рівня. При тому статистична інформація головно існує «сама по собі». Мова про те, що жодних рішень, окрім неґативних «об’єктивок», на її підставі майже не ухвалюється.
Згадані «об'єктивки» також слугують лише справі тиску на прокуратури нижчого рівня. Готуються вони, і то в кращому випадку, на основі описового методу. Здебільшого в них йдеться про кілька цифр, абсолютно відірваних від загального контексту, про виявлення та пояснення кореляцій і кауз (причин) походження (зміни) цифр мова майже ніколи не заходить. Керівники прокуратур вищого рівня, за підписом яких готуються вказані документи, лише правлять про те, що якась змінна збільшилась чи зменшилась порівняно з аналогічним періодом, а далі роблять висновок про те, «добре» це чи «погано». Надалі такі висновки лягають в основу кадрових рішень.
Підсумки
Якщо підсумувати це все й говорити концептуально, ілюстрація означених звичок органів прокуратури України підводить до таких висновків.
У відомстві цілковито домінує «стара влада». Її накопичено в руках небагатьох, коли її набувають, її ревно охороняють. Вона є закритою, недоступною і залежною від однієї або кількох персоналій. Вона стягує усю інформацію до себе, через бюрократичні процедури захоплює все більше сил у полон, а потім експлуатує їх у власних потребах.
Якщо новий Генеральний прокурор не змінить описану ситуацію, маючи всі необхідні важелі для цього, то взагалі незрозуміло, чому до нього припасувався прикметник «новий», бо тоді пасувало би радше «черговий». Позаяк, починаючи ще з 2012 року, законодавець методично скеровує головного очільника та решту керівників прокуратури на те, аби ключовим своїм клопотом вони мали реальне забезпечення процесуальної самостійності та рівності прокурорів. Так, спершу прокурорські посади позбулися прийменника «помічник/старший помічник» [прокурора], перетворившись на посади «прокурорів/старших прокурорів прокуратур або відділів». Пізніше навіть прикметник «старший» прибрали, щоб підкреслити їхню рівність. Далі, того ж таки року, кримінальний процесуальний статус «прокурор у справі» змінився на «процесуального керівника», тобто єдиного провідника кримінального провадження. У 2015 році вже згаданий закон про прокуратуру прямо назвав випадки, які будуть розцінюватися як неприпустиме втручання в роботу прокурора з боку керівників прокуратури. В недалекому майбутньому навіть Основний Закон буде нагадувати про те, що прокурор служить «публічним» інтересам, а не «державним», під якими традиційно уявляють інтереси відомства, чи то його очільників.
07.07.2016