Константи Порошенка

Адміністрація президента назвала зміни до Конституції ключовим елементом «мирного плану», презентованого Петром Порошенком. Проект політреформи скерований на децентралізацію влади в Україні, делегування повноважень згори донизу. Ініціатива покликана вгамувати політичну ситуацію в Україні, а в найкоротшій перспективі – забезпечити владою регіони, котрі вимагають від столиці, «щоб їх почули».

Проект закону про внесення змін до Конституції, котрий фактично є баченням президента на політреформу, вже офіційно зареєстровано у Верховній Раді. Наразі це єдині його успіхи. Проект «забуксував» на самому старті, бо не має підтримки навіть у фракціях коаліції: «Батьківщина» та «Свобода» висловили критичні зауваження до документа, а найперше – поскаржилися на те, що президент уніс свій проект до ВР без погодження з парламентськими партнерами. Таким чином, політреформа опинилася під питанням.

Якщо ми кажемо «мирний план», то передбачаємо, що він має стартувати найближчим часом. Для внесення змін до Конституції треба проголосувати відповідний проект на двох почергових сесіях: спершу 226 голосами, а потім – конституційною більшістю. Обставини мали би штовхати депутатів до алгоритму: іще на літній сесії проголосувати проект у першому читанні, скерувати його до Конституційного суду на експертизу, а на осінній сесії – скажімо, вже у вересні – остаточно його схвалити. Але шансів на це дедалі меншає.

Порошенко минає граблі Ющенка

Проект конституційних змін від Петра Порошенка можна поділити на два блоки. Одна частина передбачає підсилення місцевого самоврядування. Президент пропонує ліквідувати державні адміністрації, наділивши повноваженнями виконкоми місцевих рад. Базовою одиницею адміністративно-територіального устрою стає громада – населений пункт (або група населених пунктів), котра матиме свого голову й раду. Вищими рівнями організації влади є район та регіон (до регіонів належать області та Київ із Севастополем), керівництво котрими здійснюватимуть виконкоми рай- та облрад. Глава держави матиме власних офіційних представників у регіонах та районах, які наглядатимуть за додержанням Конституції органами місцевої влади та координуватимуть їхню діяльність.

Інший блок конституційних змін стосується перерозподілу повноважень на рівні центральної влади. З першого погляду, він подається як другорядний, адже основною метою політреформи ставиться децентралізація влади на користь місцевого самоврядування. Та насправді цей блок теж важливий. Президент перебирає на себе вплив над кількома органами влади, котрі стосуються контролю та правоохоронної діяльності. Стаючи таким чином «ще не Януковичем», але «вже й не Ющенком». Можливо, що посилення глави держави у цій сфері якраз і викликало обурення соратників по коаліції.

Зупинімося детальніше на кадровому блоці конституційного проекту. Посада прем’єр-міністра та членів уряду, як і раніше, залишається прерогативою парламенту. Коаліція фракцій пропонує президентові кандидатуру керівника Кабміном – а глава держави суто церемоніально передає її до ВР. Зате президент втрачає ініціативу в призначенні міністра оборони та міністра закордонних справ. Конституція-2004 передбачала, що їхні кандидатури вносяться до парламенту главою держави. Новий же проект пропонує, щоб кандидатуру називав прем’єр-міністр, а президент її схвалював перед поданням до Ради (мовою документа: «президент… погоджує подання прем'єр-міністра України про призначення Верховною Радою України міністра оборони України, міністра закордонних справ України»).

За часів президентства Віктора Ющенка посада цих двох міністрів була предметом суперечок та конфліктів. Президент України тоді наполягав на тому, що ініціатива вносити подання на звільнення міністрів має належати йому, намагаючись таким чином відстояти свою квоту в уряді. У 2007 році Конституційний суд нібито поставив крапку в цій суперечці, витлумачивши, що Верховна Рада самостійно може відправити керівників оборонного та зовнішньополітичного відомства у відставку. Але пристрасті на цьому не вщухли: у 2009 році розпалився скандал, коли фракція «Батьківщина» спільно з Партією регіонів та комуністами відправили у відставку керівника МЗС Володимира Огризка. Цей крок підтримала і прем’єр-міністр Юлія Тимошенко.

Віктор Ющенко після рішення КС не міг сперечатися у площині Конституції, але обстоював власну позицію, посилаючись на коаліційну угоду між «Нашою Україною» та «Батьківщиною» і закон про Кабінет міністрів, який усе ще зберігав двозначне трактування.

Сила є

Фактично, Петро Порошенко декларує готовність відмовитися від політичних сутичок на слизькому ґрунті. Зважаючи на досвід міжусобиць 2005-2010 років, це є добре.

Але на кількох кадрових інших позиціях Петро Порошенко вже не згоден поступатися, а навпаки прагне зміцнити впливи. Зокрема, це стосується поста голови Служби безпеки України. Керманича СБУ, як і раніше, призначатиме Верховна Рада за поданням глави держави. Однак відставка голови служби залишається винятково прерогативою Банкової: звільнятиметься указом президента. Фактично, для СБУ пропонується запровадити гібридну модель підпорядкованості: голову призначатимуть так, як за Ющенка, однак звільнятимуть так, як за Кучми і Януковича. Це означає, що голова служби, одного разу отримавши вотум довіри парламенту, надалі може пуститися берега й відпрацьовувати лише надії президента, бо тільки від глави держави залежатиме, як довго він лишиться на посаді.

Також Петро Порошенко прагне посилити вплив на генерального прокурора. Конституція передбачає: начальник ГПУ призначається президентом за згодою Верховної Ради, а звільняється парламентом (або через інструмент вотуму недовіри, або після відповідного подання глави держави). На думку Порошенка, процедура призначення має зберегтися, а от щодо звільнення, то президент теж хоче мати право вказати на двері прокурору. Цитуючи мову документів, чинна редакція пише, що прокурор «призначається на посаду та звільняється з посади за згодою Верховної Ради України президентом». Новий варіант вносить правки: прокурор «призначається на посаду за згодою Верховної Ради України та звільняється з посади президентом». Видно, що автори цієї правки свідомо розвели ці важливі дієслова в різні блоки: призначається Верховною Радою – але звільняється президентом. Окремий пункт передбачає, що парламент має право висловити керівнику ГПУ вотум недовіри. Таким чином, генпрокурор стає залежним від двох центрів влади.

А, скажімо, голова Антимонопольного комітету стає ще більш залежним від президента, ніж у часи Леоніда Кучми. Конституція-1996 передбачала, що голову АМКУ призначає і звільняє Верховна Рада за поданням президента; Конституція-2014 зберігала процедуру призначення, але долю відставки залишала лише на розсуд парламенту – тоді як проект Конституції-2014 пише, що голова Антимонопольного комітету одноосібно призначається та звільнюється главою держави.

Пропозиції Петра Порошенка наразилися на гостру критику партнерів по коаліції. Фракція «Батьківщина» у Верховній Раді закликала колег призупинити розгляд конституційних змін і пропонувала президентові відкликати проект.

«[Пункти проекту] грубо суперечать передвиборчій програмі самого Петра Порошенка, в якій він заявляв наступне: "Стану гарантом збереження щойно відновленої парламентсько-президентської форми правління, за якої Уряд формується коаліцією фракцій та депутатів. Не претендуватиму на повноваження більші, ніж ті, на які ви мене оберете". Навпаки, запропоновані чинним главою держави зміни до Основного закону посилюють повноваження президента, зокрема його вплив на силові структури, – йдеться у заяві фракції «Батьківщина». – Це стосується, зокрема, надання президентові України одноосібного права звільнення таких ключових фігур, як: Генеральний прокурор, голова Служби безпеки, голова Служби зовнішньої розвідки, голова Нацбанку, голова Антимонопольного комітету».

Одна з останніх пропозицій, що були озвучені «Батьківщиною», – відкласти розгляд «президентських статей», а зосередитися лише на місцевому самоврядуванні та централізації. Хоча й до цих пунктів «тимошенківці» висловили свої зауваження.

З «префектом», але без «перфекту»

«Блок децентралізації», крім пунктів, котрі було наведено вище, відводить чимало уваги для постаті представника президента. Зокрема «префектові» глави держави надається право клопотати перед гарантом про зупинення окремих рішень органів місцевого самоврядування, якщо вони не відповідають Конституції. Одночасно президент має звернутися до Конституційного Суду з проханням дати оцінку законності рішення. Раніше глава держави користувався цим правом лише щодо Верховної Ради АР Крим. На практиці це означає, що президент матиме змогу «заморозити» рішення органів місцевої влади, поки вони не отримають висновок КС – тобто цілими місяцями. Представникам президента через такий інструментарій можна займатися як благими справами, так і нечистими. Залежить що ставить за мету «префект» і якими є взаємини Банкової з конкретним округом.

Раніше функція нагляду за рішеннями місцевих органів влади належала прокуратурі, котра могла опротестувати певні документи. Чи не будуть ці функції перетинатися? Очевидно ж, що в певних громадах чи районах може дійти до протиріч і локальних протиборств між депутатами, «префектами», прокурорами, суддями тощо, не кажучи вже про суто юридичні колізії.

Крім того, президент дотримався обіцянки, і в Конституції пропонує закріпити право самоврядування на особливий статус російської мови (хоча це можна було зробити звичайнісіньким законом – як це було з законом про регіональні мови). Документ передбачає: «Сільські, селищні, міські, районні, обласні ради можуть у порядку, визначеному законом, надавати в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці статус спеціальної російській мові, іншим мовам національних меншин України».

Загалом, проект конституційних змін формулює лише «рамкові» кроки у справі децентралізації. Багато статей проекту вказують на те, що деталі мають прописуватися окремими законами.

Кілька пунктів цього блоку прописані незграбно. Про декотрі можна сказати, що їхня поява в тілі Конституції незрозуміла й невмотивована; інші – «ні про що». Приклад неоковирності: «Органи місцевого самоврядування, що діють на рівні областей, здійснюють визначені законом повноваження, які, виходячи з обсягу і характеру завдань, вимог досягнення ефективності та економії,  найкращим чином можуть бути здійснені на цьому рівні».

Проекція змін

«Лише військовими інструментами перемоги там [на Донбасі] не буде», – заявив Петро Порошенко під час недавнього виступу в парламенті. Своєю промовою він переконував народних депутатів підтримати власні конституційні ініціативи.

Але Верховна Рада недослухалася до глави держави. Народні депутати лишень включили проект конституційних змін до порядку денного – 277 «за» – домовившись над ним попрацювати. Адміністрація президента намагалася створити добру міну й висловила задоволення тим, що парламент узявся за політреформу. Та насправді це зовсім не перемога і явно не те, на що сподівався президент.

Перипетії з цим проектом виявляють кілька проблем, котрі дадуть взнаки і найближчим часом.

По-перше, Петро Порошенко проявляє небажання ділитися з кимось ініціативою, ба навіть повноваженнями (що засвідчують і окремі норми проекту). Він не провів консультацій із політичними силами й фактично поставив Верховну Раду перед фактом.

По-друге, президента чекає період протиборства із парламентом, котрий почав огризатися менш ніж за місяць після інавгурації.

По-третє, гасне надія на те, що зміни до Конституції справді стануть фактором, який вгамує складну політичну ситуацію в Україні, а особливо – на Донбасі.

По-четверте, на цьому колі, на цьому захОді, політреформа сама ж себе і вичерпує.

Поки що політичні сили не демонструють договороздатності, не проявляють достатнього інтересу до конституційних змін узагалі. Отож той факт, що Верховна Рада не скористалася шансом ухвалити проект змін ще цього літа, видається вельми природнім. Доведеться чекати осені. Чи зими?.. Чого взагалі нам чекати? – ось найбільш слушне питання.