Розгляньмо спочатку кейс міністра оборони Резнікова.
Основою його стали скандали стосовно прозорості контрактів харчування військових, проблеми комунікації міністерства з волонтерами, зокрема щодо постачання дронів Mavic на лінію фронту, питання підзвітності щодо військових замовлень та вирішення інституційної ефективності Укроборонпрому, яка є доволі сумнівною. Специфікою ситуації є те, що Конституція України передбачає, що міністр оборони призначається Верховною Радою за поданням Президента. І тут пішов дивний наратив, що саме Президент має вирішувати питання політичної відповідальності міністра оборони за принципом Тараса Бульби: я тебе породив – я тебе і вб’ю©. Хоча насправді не все так просто, про це навіть скаже пані Оксана з «Вечорів на хуторі біля Диканьки».
Михайло САВЧИН,
доктор юридичних наук, професор, Ужгородський національний університет,
професор Українського вільного університету, Мюнхен (ФРН),
віцепрезидент Світового конгресу українських юристів
Насправді при таких ситуаціях від міністра питає парламент, наскільки він має ефективно здійснювати наділені народом повноваження в інтересах загального блага. Тут – забезпечення ефективної національної оборони та зміцнення обороноздатності України. Для встановлення таких фактів є дві процедури: розслідування в рамках профільного комітету парламенту з національної безпеки і оборони або принаймні третина народних представників можуть ініціювати створення спеціальної слідчої комісії парламенту. Якщо зачіпаються питання національної безпеки, то, звісно, такі слухання мають бути закриті, але має бути публічний звіт, за винятком інформації, що зачіпає національну безпеку і обороноздатність України. Правда, при семіпрезиденціалізмі (напівпрезидентській формі республіки) у ситуації, коли президент контролює більшість парламенту, питання про узгодження нової кандидатури міністра спрощується.
Водночас маємо акт агресії з боку Московії, в умовах якої реформи мусять здійснюватися фактично на марші. Одним зі складників цього процесу є запровадження механізмів демократичної підзвітності та підконтрольності уряду, діяльність якого в умовах війни має бути сконцентрована на рішучій відсічі агресору. Отже, йде мова про складники, які характеризують конституційну засаду республіканізму.
Принцип республіканізму тісно пов’язаний із інституційно спроможною державністю. Дилема монархії та республіки сьогодні знімається, оскільки є визнаним, що династичний принцип урядування, попри його харизматичну природу, базується на демократичній леґітимації, тобто навіть певна династія має правити в інтересах народу. Певна річ, що йде мова про систему урядування, яка спирається на принципи та цінності конституціоналізму. При цьому в якості конечної мети має служити ідея репрезентативності волі народу та збалансування інститутів влади задля запобігання узурпації влади та забезпечення ефективної діяльності уряду. Як зазначається у «Федералісті»¹:
Для республіканської форми правління дуже важливо, щоб вона виходила від усього суспільства, а не від незначної його частини чи привілейованого класу; в іншому випадку жменька деспотичної знаті, утискуючи всіх інших під прапором передачі своїх повноважень, цілком може претендувати на звання республіканців, а своє правління вимагатиме назвати священним словом 'республіка'.
З точки зору організації публічної влади в Україні, то на зорі поновлення незалежності мала місце дискусія про запозичення або засад німецької парламентської моделі урядування, або французької моделі семіпрезиденціалізму. Деякі постсоціалістичні країни запозичили окремі аспекти напівпрезидентського правління, які передбачають розділене дуалістичне функціонування виконавчої влади. Основним критерієм обрання таких систем була значна роздробленість спектру політичних партій, яким нібито семіпрезиденціалізм покликаний був більш витончено забезпечити взаємодію між парламентом та урядом. У постсоціалістичних країнах характерною рисою семіпрезиденціалізму є складання повноважень уряду перед новообраним президентом (наприклад, ст. 92 конституції Литовської Республіки). Вплив президента може посилюватися на діяльність уряду й тим, що у разі неможливості виконання своїх обов’язків прем’єр-міністром президент може доручити виконання його обов’язків іншому міністру строком до 60 днів (ст. 97 конституції Литовської Республіки). Згідно зі ст. 102 конституції Хорватії, президент володіє низкою прерогатив в умовах «безпосередньої загрози незалежності, єдності та існуванню держави», зокрема головувати на засідання уряду, видавати укази, що мають силу закону із наступним їх схваленням Палати представників Хорватського Сабору.
У конституційній доктрині України доволі поширеною є думка про найбільш збалансований підхід у закріпленні семіпрезиденціалізму, у системі координат яких саме президент відіграє вирішальну роль у взаємодії інститутів влади, оскільки Україна схильна до авторитарної традиції та небезпеки переходу до парламентаризму в умовах слабкої структурованості політичної системи, як «деструктивний (і неможливий)»². Нагадую, що така традиція спирається на особливості розуміння влади гетьмана в період Війська Запорозького/Гетьманщини, який мав певні диктаторські прерогативи в умовах війни.
Світлана Серьогіна (НДІ держбудівництва та місцевого самоврядування) виділяє збалансовані та відносно збалансовані форми правління, на які впливають дифузія і дисперсія між інститутами влади, які зазнали своєї еволюції під час незалежності України³. Авторка доходить висновку, що існує тенденція зникнення «чистих» форм правління та поширення різного роду «змішаних»⁴. Натомість скандинавські науковці Томас Сіделіус і Йонас Лінде, використовуючи багатофакторні параметри (Freedom House/Polity IV, Polity IV, Economist Index, Executive constrain; Government effectiveness, Corruption Perception Index, Human Development Index, Empowerment Rights Index), виділяють парламентські, прем’єр-президенціалістські, президент-парламентські та президентські форми правління та знаходять кореляцію між цими параметрами й моделями урядування⁵. Правда, така класифікація побудована на врахуванні хрестоматійних досліджень Шугарта та Кері стосовно виділення прем’єр-президенціалізму та президент-парламентаризму⁶.
Згідно із класиком Джованні Сарторі, ми отримуємо модель президенціалізму у чистому вигляді за умови додержання наступних умов: І) президент обирається на основі загальних виборів; ІІ) протягом встановленого терміну перебування на посаді парламент не може його змістити з посади; ІІІ) президент призначає й очолює уряд⁷. Слід також додати, що президент не може розпустити легіслатуру (Конгрес), а також доволі сильні позиції конституційної юстиції. Роберт Елджі (Дублінський університет) вважає, що президенціалізм ґрунтується на прямих виборах президента та наявності парламентської підтримки уряду⁸, що визначає дуалізм виконавчої влади. У Франції сильні доволі авторитарні традиції, що частково проявляється в організації публічної влади, у системі якої центральне положення посідає президент із його «арбітражними» функціями (подібні конструкції ми бачимо і в конституційному статусі Президента України). Сутність президентського арбітражу полягає в тому, що «президент слідкує за додержанням конституції. Він забезпечує своїм арбітражем нормальне функціонування публічних властей, а також наступність держави. Він є гарантом національної незалежності, територіальної цілісності, додержання угод Співтовариства і міжнародних договорів» (стаття 5 конституції). Оскільки засідання уряду очолює президент, то його вплив на політичний курс уряду є вирішальним. Водночас процедура контрасигнації актів президента з боку прем’єр-міністра обмежує конституційні прерогативи глави держави. Це зумовлює на деяких етапах «дуалізм» виконавчої влади у тих випадках, коли опозиційна до політичного курсу президента парламентська більшість формує склад уряду.
Зокрема, український семіпрезиденціалізм значною мірою зумовлений запозиченням не тільки і не настільки французького свого взірця, якому притаманний раціоналізований парламентаризм та гарантії політичних свобод. В Україні відбулося запозичення президенціалізму транзитом через російську модель, яка передбачає домінування президента в інститутах публічної влади. Неструктурованість політичної системи у поєднанні з кризою масових політичних партій призводить до домінування канцелярії президента при формуванні уряду, хоча вона не завжди спиралася на парламентську більшість. Винятки становили уряди Віктора Ющенка 2002 р., який спирався на коаліцію фракцій, що складали парламентську більшість, Арсенія Яценюка 2014–2016 рр. та Володимира Гройсмана 2016–2019 рр., основою парламентської більшості яких була консолідація політичних сил в умовах агресії з боку РФ, а також цілком службові уряди Гончарука, а тепер Шмигаля, які спираються на фракцію «Слуги народу», що контролює переважну більшість парламенту. Таке відтворення практик урядування колишніх метрополій у молодих перехідних демократіях має потенційну небезпеку сповзання у залежність та поступового самообмеження у національному суверенітеті, що атакує конституційну ідентичність.
Українська модель семіпрезиденціалізму передбачає доволі широкі можливості становлення суперпрезиденціалізму. За цієї системи, якщо у Верховній Раді складається більшість, що підтримує політичний курс Президента, у парламентських процедурах домінує Президент. Якщо при цьому слабка парламентська опозиція, то вона у разі, якщо більшість ігноруватиме інтереси меншості при ухваленні рішень чи навіть намагатиметься їх маргіналізувати, може лише спиратися на незалежну позицію Конституційного Суду. У силу зростання тренду до діяльності партій популістського спрямування, які не мають визначеної організаційної структури, таке правління дрейфує до певної моделі делегативної демократії⁹, що притаманно суперпрезиденціалізму. Все це склалося на тлі кризи масових політичних партій, зокрема: 1) невиконання українськими партіями своєї основної конституційної функції сприяння у формуванні та вираженні політичної волі народу; 2) зміна структури зайнятості та загальносвітове поширення популізму і радикалізму у політиці; 3) діджиталізація, що призвела до змін характеру виборчих кампаній, що істотно впливає на народне представництво та діяльність партій. Це відбувається на тлі конституційної заборони виборів в умовах воєнного часу, що має наслідком заміщення депутатів парламенту, що вибули, наступними у виборчому списку партій.
Головними чинниками при семіпрезиденціалізмі є ступінь впливу президента на процес формування уряду, а також наскільки президент враховує співвідношення політичних сил у парламенті. У свою чергу, таке співвідношення зумовлено станом політичної системи, на яку мають вплив економічні кола та реґіональні еліти. По суті, йде мова про певні форми взаємодії поділу влади по вертикалі (центр – реґіони) та горизонталі (парламент – уряд). Еволюція форми урядування в Україні, попри зміну конституційного регулювання, засвідчує її динаміку у залежності від економічних і політичних процесів та інтересів реґіональних еліт та реґіонів у цілому. За таких умов поділ влади йде по лінії не «парламент-Президент-уряд», а по доволі незвичній лінії «парламентська більшість – опозиція». При цьому в умовах аморфності та слабкості українських політичних партій інституційною опорою опозиції служать Конституційний Суд та місцеве самоврядування. Україна дійсно є системою, яка «коливається між крайнощами, намагаючись знайти ефективну модель семіпрезиденціалізму»¹⁰. В умовах війни, коли доступ до ресурсів є обмеженим, критично важливим є забезпечення прозорості процесу їх алокації (консолідації та розподілу), що вимагає демократичну підзвітність уряду.
Отже, семіпрезиденціалізм нагадує своєрідний агрегатний стан ртуті. Ця система врядування є динамічною та виражає квінтесенцію розуміння конституційного права як політичного. Головними чинниками при семіпрезиденціалізмі є:
1) ступінь впливу президента на процес формування уряду;
2) наскільки президент враховує співвідношення політичних сил у парламенті;
3) ступінь впливу економічних кіл та реґіональних еліт на стан політичної системи;
4) якість законодавчого процесу;
5) механізми підзвітності і підконтрольності уряду перед парламентом.
Наведений аналіз свідчить, що у подальшому слід посилювати тренд до парламентаризму принаймні у формалізації аспектів прем’єр-парламентаризму, що сприятиме покращенню підзвітності і підконтрольності уряду.
Вимога консолідації уряду в умовах війни переміщає питання конституційної демократії у бік підвищення механізмів його підконтрольності та підзвітності. Такі процедури були вироблені у свій час у рамках заходів відновлення Європи після Другої світової війни при реалізації Плану Маршалла. В умовах критичної залежності публічних фінансів України від ґрантової допомоги наших західних союзників посилення механізмів демократичної підзвітності і підконтрольності уряду є критично важливом для його демократичної леґітимації.
__________________________
¹ Александер Гамільтон, Джеймс Медісон, Джон Джей. Федераліст. Коментар до Конституції Сполучених Штатів. (Видавництво «Сфера» 2002) Лист 39.
² Р. С. Мартинюк. Критерії та чинники вибору форми правління в Україні (2012) 2(6) Часопис Національного університету "Острозька академія". Серія "Право" 3-4.
³ С.Г. Серьогіна. Форма правління в Україні: конституційно-правовий аспект. Автореф. дис… д.ю.н. (Національний університет «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого» 2013) 12, 24-39.
⁴ Там само 28.
⁵ Thomas Sedelius & Jonas Linde (2018) Unravelling semi-presidentialism: democracy and government performance in four distinct regime types 25 (1) Democratization, 136-157 DOI: 10.1080/13510347.2017.1334643
⁶ Shugart, Matthew S., and John M. Carey. Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics. (New York: Cambridge University Press, 1992) 23-24.
⁷ Сарторі Джованні Порівняльна конституційна інженерія. Дослідження структур, мотивів і результатів. (АртЕк 2001) 80.
⁸ Elgie, Robert, ed. Semi-Presidentialism in Europe (Oxford University Press 1999) 13.
⁹ За постулатами делегативної демократії політичний лідер нації є втіленням справедливості і верховним арбітром при вирішенні стратегічних напрямків розвитку суспільства: O'Donell A. Guillermo. Bureaucratic Authoritarianism: Argentina 1966–1973. In: Comparative Perspective (University of California Press 1988) 60-61.
¹⁰ Jose Antonio Cheibub, Zachary Elkins, and Tom Ginsburg. Beyond Presidentialism and Parliamentarism (The Law School of Chicago University, December 2013) 14
08.02.2023