Вибори до Європейського парламенту, дебати кандидатів на посаду президента Європейської комісії і випробування на життєздатність "системи Spitzenkandidat"
Вчора пройшли останні перед виборами депутатів Європейського парламенту, котрі відбудуться 6–9 червня, дебати між кандидатами на посаду президента Європейської комісії. І хоча українці навряд чи отримають можливість обирати та бути обраними до інституцій Європейського Союзу раніше виборів 2034 року (малоймовірно, що до 2029 року Україна встигне стати повноцінний членом Спільноти), проте знайомитися з ним варто паралельно з процесом європейської інтеграції України.
Шпіценкандидати під час попередніх дебатів в Маастріхті, які у квітні провели Politico Europe та Studio Europa. Зліва направо: Валеріу Гілецькі (Європейський християнський політичний рух), Вальтер Баєр (Партія європейських лівих), Марі-Аґнес Штрак-Ціммерманн (Альянс лібералів і демократів за Європу), Ніколя Шміт (Партія європейських соціалістів), Урсула фон дер Ляєн (Європейська народна партія), Бас Ейкгаут (Європейська партія зелених), Мейліс Россберг (Європейський вільний альянс) і Андерс Вістісен (Партія ідентичності та демократії)
Європейський парламент
Вибори депутатів Європейського парламенту, які відбуваються кожні 5 років, є процесом політичного переобрання і фактичного перезапуску основних інституцій Євросоюзу. При виборах нового депутатського складу Європейського парламенту відбувається переобрання політичного керівництва й усього складу Європейської комісії, а також голови Європейської ради. І це вказує на те, наскільки важливою у системі управління ЄС сьогодні є роль Європарламенту. Але так було не завжди, а ці зміни відбулись нещодавно після прийняття "Договору про Європейський Союз" і "Договору про функціонування Європейського Союзу" за підсумками підписання Лісабонської угоди 2007 року.
Європейський парламент є однією з семи політичних інституцій Європейського Союзу й одним із чотирьох основних керівних органів Спільноти разом з Європейською комісією (виконавчий орган на зразок уряду у складі 27 комісарів-міністрів), Європейською радою (своєрідний орган "президентської влади" у складі голів 27 країн-членів) і Радою ЄС (щось на зразок верхньої палати парламенту, що не обирається, а формується з представників усіх міністерств усіх країн – членів Спільноти). За системою управління суміш федеративного з конфедеративним наднаціональним устроєм ЄС найбільш близька до американської моделі з Конгресом у центрі політичної системи. Крім цього, іншими важливими трьома європейськими інституціями є Суд справедливості ЄС (щось на зразок Конституційного суду), Європейський центральний банк (за аналогією з центральними банками у кожній з країн) і Європейський суд аудиторів (по суті Рахункова палата).
Європейський парламент, який ми знаємо сьогодні, розпочав свою роботу у 1979 році, коли вперше на основі "Акту про вибори" (1976) депутатів почали обирати шляхом прямого голосування виборців. Доти спершу існувала Асамблея (1951–1957), а пізніше Європейська парламентська асамблея (1957–1962, з 1962 по 1979 роки – вже Європейський парламент, але все ще без прямих виборів), депутатів якої обирали національні парламенти країн – членів ЄС. Пленарні засідання Європейського парламенту відбуваються 12 разів на рік у Страсбурзі і до 6 разів у Брюсселі (засідання 23 постійних депутатських комітетів), а також у Люксембурзі, де розташовані адміністративні офіси.
Таким чином вже 6–9 червня громадяни ЄС обиратимуть депутатів Європейського парламенту 10-го скликання. Вибиратимуть за різними варіантами виборчої системи пропорційного представництва, модель якої у кожній з країн ЄС різниться – із загальнодержавними або регіональними багатомандатними округами із виборчими бар'єрами від 2% до 5% і з правом голосу для осіб від 16 до 18 років.
З 2007 року максимальний склад Європарламенту не може перевищувати 750 депутатів, під час цьогорічних виборів обиратимуть 720 депутатів. Його кількісний склад не є стабільним і постійно змінюється у зв'язку зі зміною кількості населення і політикою розширення ЄС. Раніше були каденції, коли кількість обранців сягала 786 депутатів. Аналіз депутатського складу попередніх скликань показує, що близько ⅓ членів Європарламенту раніше працювали в національних парламентах, а більш ніж 10% євродепутатів мають міністерський досвід на національному рівні. Є серед них також колишні єврокомісари й інші високопосадовці європейських інституцій.
Склад поточної каденції парламенту становить лише 705 євродепутатів, що пов'язано з виходом Великобританії зі складу ЄС. У січні 2020 року 27 із 73 британських депутатських мандатів були розподілені між 14 країнами, а 46 вивільнених місць залишили вакантними для можливого розширення ЄС. Водночас триває дискусія про те, щоб запровадити квоту для 27 депутатів, яких обиратимуть по загальноєвропейських партійних списках від загальноєвропейських, а не національних політичних партій. Кожен громадянин ЄС матиме два голоси: один для обрання депутатів Європарламенту в національних виборчих округах, а інший – у загальноєвропейському виборчому окрузі. Проте наразі ця дискусія не просунулась дальше дискусій у стінах Європейського парламенту.
Перш ніж перейти до обговорення дебатів, варто також нагадати, що рівень представництва від кожної з країн ЄС відбувається за допомогою так званого регресивного представництва. Це система диспропорційного вирівнювання, яка забезпечує більше представництво менших країн за рахунок обмеження представництва великих країн. Тобто вартість одного мандата в різних країнах різна, не співмірна і не відповідає процентному співвідношенню населення. Наприклад, Німеччина і Франція налічують 18% і 13% населення ЄС, проте у Європарламенті мають значно меншу кількість депутатів. Це пов'язано з тим, що від однієї країни не може бути більше 96 депутатів, тоді як без цієї умови Німеччина мала б обирати 127 депутатів. Це зроблено для того, щоб такі малі країни, як Мальта, Кіпр, Люксембург чи Естонія мали хоча б мінімально шість обранців. За інших систем вони не мали б жодного представника або тільки одного. Таким чином вартість одного мандата в Німеччині становить 859 тис. голосів, тоді як на Мальті – лише 67 тис. голосів.
Система Spitzenkandidat
До 2007 року обрання і призначення політичного керівництва ЄС відбувалось переважно кулуарно, як частина непублічного переговорного процесу між представниками різних політичних партій, керівництва впливовіших країн-членів, груп впливу національного та наднаціонального рівня. Проте після підписання Лісабонської угоди було прийнято норму про те, що "кандидатура голови Європейської комісії повинна бути затверджена з урахуванням результатів виборів до Європейського парламенту". Без будь-якої деталізації та роз'яснення, як це робити на практиці.
Через це був запропонований політичний механізм, який ми знаємо сьогодні під німецькою назвою – "система Spitzenkandidat", або у перекладі українською "система провідного кандидата". Вперше вона була застосована під час європейських виборів 2014 року, коли впевнено переміг люксембурзький політик і представник "Європейської народної партії" Жан-Клод Юнкер (проти чого протестували прем’єр-міністри Великої Британії та Угорщини, а у подальшому критики закидали йому надміру централізований стиль управління з ігноруванням позиції інших інституцій ЄС). Водночас перші публічні дебати між шпіценкандидатами відбулися щойно під час попередніх виборів 2019 року. Тобто дебати між кандидатами на посаду президента Європейської комісії, які відбулися вчора, будуть лише другими, а його публічне обрання – лише третім в історії Європейського Союзу.
Система Spitzenkandidat – це метод пов’язування вибору президента Європейської комісії з результатами виборів до Європейського парламенту. Участь у них беруть загальноєвропейські партії (не варто їх плутати з партійними групами депутатів у Європарламенті, які створені у форматі ідеологічних фракцій, хоча вони, безперечно, часто перегукуються), хоча депутатів до їх складу обирають за партійними списками національних партій у межах кожної з країн ЄС. За результатами виборів представники різних політичних партій об'єднуються у загальноєвропейські політичні групи за принципом ідеологічної спорідненості. Таким чином у Європейському парламенті давно існує сім парламентських груп, в яких представлені депутати з різних країн ЄС, де вони відстоюють інтереси своєї депутатської групи, а не власних країн. Хоча громадянство євродепутата безперечно також впливає на його роботу та позицію, тоді як з національних урядів постійно намагаються тиснути на євродепутатів зі своїх країн, щоб ті відстоювали інтереси своєї країни. Але це переважно працює у випадку, якщо обранці є представниками правлячої у країні політичної партії.
Кожна із загальноєвропейських політичних партій (яких реально налічується близько 10), яка хоче поборотися за посаду президента Європейської комісії, обирає на власному з'їзді "шпіценкандидата" за допомогою внутрішньопартійного праймеріз. Вони паралельно з виборчою кампанією, яка відбувається переважно на національному рівні, ведуть власну виборчу кампанію з поясненням своїх основних пріоритетів роботи на наступні п'ять років. І хоча це формально адресовано громадянам ЄС, проте фактично основним адресатом є інші загальноєвропейські партії, їхні політики і групи впливу з метою пошуку партнерів для побудови майбутньої парламентської коаліції, яка голосуватиме за кандидата у Європейському парламенті та Європейській раді.
Таким чином система Spitzenkandidat є чимось проміжним між кулуарним принципом обрання керівництва і його прямим обранням. Оскільки у підсумку президента Європейської комісії не обирають виборці прямим голосуванням, а лише за посередництвом політичних партій, то цю систему також критикують. Зокрема, як у 2019 році Урсула фон дер Ляєн була несподівано з третьої спроби обрана головою Європейської комісії, незважаючи на те, що вона не була шпіценкандидаткою – після того, як її однопартієць з "Європейської народної партії" Манфред Вебер не зумів знайти підтримку за своє призначення серед інших парламентських груп. Тому цю посаду потенційно мав би обійняти шпіценкандидат від "Партії європейських соціалістів", яка зайняла друге місце за результатами виборів, а саме нідерландський політик Франс Тіммерманс (член "Партії праці"). У підсумку кулуарних домовленостей він став першим віцепрезидентом Європейської комісії з питань європейського зеленого курсу, а інші союзники "Європейської народної партії" з "Альянсу лібералів і демократів за Європу" (сьогодні мають назву "Оновити Європу") отримали посаду голови Європейської ради в особі бельгійця Шарля Мішеля (лідер партії "Реформаторський рух"). З цієї причини прихильники розширення європейського парламентаризму пропонують одночасно з запровадженням загальноєвропейських партійних списків також запровадити прямі вибори голови Європейської комісії виборцями.
Порядок обрання складу Європейської комісії
Шпіценкандидат від партії, яка отримає за результатами виборів депутатів Європейського парламенту найбільшу кількість голосів або зможе заручитися підтримкою коаліції більшості, першочергово буде запропонований Європейською радою для затвердження новим складом Європейського парламенту для обрання його президентом Європейської комісії. За це члени Європейської ради мають проголосувати кваліфікованою більшістю. Тобто цю кандидатуру має підтримати ⅔ голів країн – членів ЄС. Після цього за цю кандидатуру має проголосувати більшість депутатів Європейського парламенту. Якщо вона не отримує необхідної більшості, Європейська рада протягом одного місяця пропонує нового кандидата за цією ж процедурою (саме такою була ситуація з кандидатурою Урсули фон дер Ляєн у 2019 році).
Після схвалення кандидатури президента Європейської комісії він разом з Радою ЄС затверджує список інших 26 кандидатів на посаду комісарів (по суті міністрів). Європейська комісія складається з 27 єврокомісарів (включно з президентом) – по одному від кожної країни ЄС. Їхні кандидатури висуваються урядами країн-членів і так само затверджуються більшістю голосів Європейського парламенту. Президент Європейської комісії доручає кожному з комісарів відповідальність за конкретну сферу політики – наприклад, енергетику, економіку або довкілля тощо.
При цьому існує сформована практика ротацій єврокомісарів, щоб, по-перше, одні і ті ж люди не були єврокомісарами більше однієї каденції, а також, по-друге, щоб кожна з країн ЄС постійно змінювала напрямки політик і не контролювала протягом тривалого часу окремі політики Європейського Союзу. Таким чином процес узгодження кандидатів на посади єврокомісарів є складним переговорним політичним процесом пошуку компромісів на рівні столиць усіх країн – членів ЄС. Європейські комісари мають представляти не позицію своєї країни, а спільні інтереси Європейського Союзу, хоча практика показує, що часто вони лобіюють політику своїх держав.
Після узгодження всіх кандидатів на посади комісарів на рівні Ради ЄС склад Європейської комісії знову затверджується більшістю голосів Європейського парламенту. Лише після цього Європейська рада призначає склад Європейської комісії кваліфікованою більшістю голосів.
Партійні групи і їхні шпіценкандидати
За підсумками партійних з'їздів, які переважно відбулись у лютому та березні 2024 року, п'ять загальноєвропейських партій висунули своїх шпіценкандидатів. Саме вони вчора брали участь у дебатах, а саме:
1. Правоцентристська "Європейська народна партія" на з'їзді у Бухаресті повторно висунула на безальтернативній основі кандидатуру чинної президенти Європейської комісії Урсули фон дер Ляєн (представниця німецької ХДС та колишня міністерка оборони Німеччини). Хоча вона вважається фавориткою на переобрання, проте у неї є критики як усередині своєї ж партії (передусім від однопартійців з Франції, Іспанії та Словенії), так і з інших партій-конкурентів (насамперед крайніх правих та лівих). Її критикують за жорстку реалізацію зеленого курсу на основі "Зеленої угоди" (2019), що спровокувало масові протести фермерів в ЄС, за форсування зміни оборонної політики та підтримки України під час російської воєнної агресії, за надмірне зближення з політикою французького президента Емманюеля Макрона, а також через потенційну готовність співпрацювати з правою консервативною депутатською групою у парламенті.
2. Лівоцентристська "Партія європейських соціалістів" (суміжна з парламентською групою "Альянс соціалістів та демократів") на з'їзді у Римі підтримала кандидатуру чинного єврокомісара з питань зайнятості та соціальних прав і колишнього люксембурзького політика та дипломата Ніколя Шміта (колишній соратник Жана-Клода Юнкера). Він є основним конкурентом Урсули фон дер Ляєн у боротьбі за посаду президента Європейської комісії і критикував її за готовність формувати коаліцію з правими консерваторами. Групи "Альянс соціалістів та демократів" і "За оновлену Європу" не мають видимих протиріч, проте без союзу з "Європейською народною партією" вони не зможуть сформувати проєвропейської більшості. Для цього не вистачить голосів групи "Зелені / Європейський вільний альянс", а тому якщо три найпопулярніші парламентські групи хочуть зберегти владу, у них немає іншого варіанта, як зберегти давній союз.
3. Ліберальна група "За оновлену Європу" (суміжна з колишньою депутатською групою "Альянс лібералів і демократів за Європу") підтримала одночасно трьох шпіценкандидатів:
а) євродепутата та представника "Європейської демократичної партії" італійця Сандро Ґоці (раніше працював секретарем МЗС Італії);
б) депутатку Бундестагу та представницю "Ліберальних демократів за Європу" та німецьких "Вільних демократів" Марі-Аґнес Штрак-Ціммерман (очолює сьогодні комітет з питань оборони у Бундестазі);
в) французьку євродепутатку та представницю партії Емманюеля Макрона "Відродження" Валері Ґаєр.
Першочергово основною та найбільш популярною кандидаткою цієї групи була Ціммерман, проте через наявність коаліційної угоди між "Вільними демократами" і "Партією зелених" у німецькому Бундестазі саме представник "зелених" має пріоритетне право на свого представника у Європейській комісії від Німеччини у разі, якщо Урсула фон дер Ляєн не зможе перемогти у конкуренції за посаду президентки. Через це основним шпіценкандидатом "За оновлену Європу" є Сандро Ґоці.
4. Ліва "Європейська партія зелених", яка суміжна з депутатською групою "Зелені / Європейський вільний альянс" (хоча у середині "зелених" не існує спільної загальноєвропейської партії, оскільки скандинавські "зелені" не завжди знаходять порозуміння з колегами з Німеччини), на з'їзді в Ліоні висунула двох шпіценкандидатів:
а) євродепутатку з Німеччини Террі Райнтке і
б) євродепутата з Нідерландів Баса Ейкгаута.
Популярна в останні десять років депутатська група переживає сьогодні не найкращі свої часи, а тому їм не вистачає голосів для того, щоб бути повноцінним третім партнером у проєвропейській коаліції. Крім цього останніми роками європейські "зелені" стають щораз ближчими до лівих ідеологічних позицій, що не сприяє пошуку співпраці з правоцентристами. Через це вони мають невисокі шанси поборотись за керівні посади в європейських інституціях і, найімовірніше, залишатимуться в опозиції, окремо від основної опозиції правих консерваторів та ультраправих груп.
5. Крайня ліва "Європейська ліва партія" (яку не варто ототожнювати з депутатською групою "Європейські об’єднані ліві", оскільки серед лівих партій Європі не лише немає єдності, але існує чимало конфліктів) на з'їзді в Любляні висунула шпіценкандидатом члена Комуністичної партії Австрії Вальтера Баєра. Він мало відомий серед європейських лівих, абсолютно невідомий у європейській політиці, а його власна партія навіть не включила його у партійний список кандидатів у депутати до Європейського парламенту. Останні роки для європейських лівих – так само, як і для "зелених" – є складними, і можна стверджувати, що вони перебувають у кризі.
Водночас інші дві великі депутатські групи у Європарламенті – праві консерватори "Європейські консерватори та реформісти" і ультраправі "Ідентичність та демократія" – є єдиними з-поміж усіх семи груп, які за результатами виборів суттєво збільшать своє представництво (тоді як інші п'ять втратять голоси за підсумками виборів). Вони відмовились висувати своїх шпіценкандидатів. Це, очевидно, пов'язано з тим, що, по-перше, їхні представники найбільше критикують "систему Spitzenkandidat", а по-друге, у них немає реальних шансів очолити жодну з інституцій ЄС, оскільки з ними не хочуть формувати коаліції три найбільші депутатські групи – "Європейська народна партія", "Альянс соціалістів та демократів" і "Оновити Європу". Через це обидві групи, очевидно, сформують об’єднану і достатньо сильну опозицію, яка налічуватиме близько 164 депутатських мандатів, що становитиме 23% голосів.
Темами дебатів було обрано шість найбільш нагальних на сьогодні проблем для Європейського Союзу, щодо яких кожен із шпіценкандидатів мав представити позицію власної партії:
• Економіка та робочі місця
• Оборона та безпека
• Клімат і навколишнє середовище
• Демократія та лідерство
• Міграція та кордони
• Інновації та технології
Правда у тому, що шанси на перемогу в боротьбі за посаду президента Європейської комісії має не той, хто запропонує найкращу візію розвитку Європейського Союзу на наступні п'ять років, а той шпіценкандидат, партія якого здобуде найбільше голосів за результатами виборів і зможе знайти підтримку серед союзників з інших партій. Протягом більшого періоду існування Європейського парламенту "Європейська народна партія" і "Альянс соціалісті і демократів" постійно домінували, контролюючи разом від 50% до 70% місць. Хоча жодна з цих двох груп ніколи не отримувала однопартійної більшості в Європарламенті, проте у поточному скликанні вони контролюють лише 47% депутатського складу.
Попередні прогнози результатів виборів
За два тижні до дня голосування ситуація для "Європейської народної партії" й "Альянсу соціалістів і демократів" виглядає не настільки оптимістичною, як у попередні скликання. Згідно з даними соціології, "Європейська народна партія" може розраховувати орієнтовно на 176 депутатських мандатів (що на 11 менше, аніж у поточному скликанні), тоді як "Альянс соціалісті і демократів" – орієнтовно на 144 місця (що на 3 менше, ніж зараз). Тобто сумарно вони контролюватимуть приблизно на 14 місць менше. Так само, як і зараз, вони не можуть обійтися без підтримки інших груп – "За оновлену Європу", яка також суттєво, на 16%, втратить представництво з наявних 98 депутатів або, менш ймовірно, групи "Зелені / Європейський вільний альянс", для яких результати цьогорічних виборів будуть катастрофічними – 41 замість 76 депутатських мандатів (тобто вони втратять 46% місць).
Разом ця перша трійка депутатських груп за попередніми обережними розрахунками контролюватиме 402 місця, тоді як сьогодні вона сумарно налічує 432 депутати. Але навіть цього має вистачити, адже мінімальна парламентська більшість у Європейському парламенту 10-го скликання становитиме 363 голоси (якраз стільки може мати друга трійка – з групою "Зелені / Європейський вільний альянс", проте ймовірність такої комбінації більшості значно менша не тільки через малий запас міцності, а й через суттєві ідеологічні розбіжності груп). Водночас між "Європейською народною партією" і "Альянсом соціалістів і демократів" є певні розбіжності щодо політики Урсули фон дер Ляєн, яку вона проводила на посаді президентки Європейської комісії протягом минулих п’яти років. Як і щодо потенційних учасників майбутньої коаліції, де фон дер Ляєн не виключає можливість партнерства з групою "Європейських консерваторів та реформаторів", що категорично відкидають європейські соціалісти. Проте страх перед зростанням популярності правих, які суттєво збільшать своє представництво у Європейському парламенті, очевидно допоможе долати ці розбіжності. І найбільш ймовірно саме Урсула фон дер Ляєн повторно буде обрана президенткою Європейської комісії, а представники соціалістів збережуть посади двох віцепрезидентів, серед яких і Високий представник із зовнішніх питань та політики безпеки ЄС, яку зараз обіймає іспанець Жозеп Боррель, тоді як ліберали – посаду голови Європейської ради.
Тим часом іншими переможцями виборів до Європейського парламенту стануть праві депутатські групи. Ультраправа група "Ідентичність і демократія", до складу якої входили представники французького "Національного об'єднання" Марі Ле Пен, "Альтернативи для Німеччини" Тіно Хрупалла, італійської "Ліги" Матео Сальвіні, "Австрійської партії свобода" Герберта Кікля, нідерланської "Партії свободи" Ґірта Вілдерса, бельгійської "Фламанський інтерес" Тома Ван Ґрікена, "Словацької націоналістичної партії" Андрея Данко та інших могла збільшити своє представництво у Європарламенті з 67 до 84 депутатів. Однак після виключення "Альтернативи для Німеччини" група "Ідентичність і демократія" може розраховувати на 66 мандатів. Водночас праві консерватори з "Європейських консерваторів та реформаторів" у складі "Братів Італії" Джорджії Мелоні, польської "Право і справедливість" Ярослава Качинського, "Шведських демократів", "Справжніх фінів", іспанської "Vox", чеської "Громадської демократичної партії", бельгійської "Новий фламанський союз", "Болгарського національного руху" та інших попередньо можуть отримати 72 депутати, тоді як зараз вони посідають 62 місця. Проте їхнє представництво може збільшитись орієнтовно ще на 8–10 місць, якщо до них приєднається угорський "Фідес" Віктора Орбана. Щодо цього давно тривають переговори, однією з умов повернення "Фідес" до групи консерваторів є вимога Мелоні до Орбана відмовитися від блокування Угорщиною основних рішень ЄС для підтримки України.
Також, ймовірно, зросте представництво групи незалежних депутатів, які хоч не формують окремої ідеологічної фракції, проте частково впливають на процес прийняття рішень. Їхня кількість може зрости з теперішніх 42 депутатів до 50.
Натомість група "Європейських об’єднаних лівих" за результатами виборів втратить і так скромне представництво. Якщо у поточному скликанні вони налічують 39 депутатів, то згідно з соціологічними даними їхня кількість може скоротитися до 32. Важливо, що для того, щоб сформувати власну партійну групу у Європейському парламенті, необхідно мати щонайменше 23 депутати з чотирьох країн – членів ЄС. Можна зробити висновок, що і ліві, і "зелені" суттєво розгубили свою підтримку за останні роки, на відміну від правих, які навпаки її постійно нарощують.
24.05.2024