Президент призначив “нового” директора Державного бюро розслідувань. Буквально перед новорічним привітанням країни.
Але не варто задаватися питанням, хто ним став. Це не має особливого значення. Натомість слід поміркувати над питанням, що це означає для Конституції і до чого тут українська антикорупція? Тут направду є над чим замислитися.
Володимир ПЕТРАКОВСЬКИЙ
експрокурор, експерт Центру політико-правових реформ, викладач Києво-Могилянської академії
Події беруть початок у 2014-му, перед прийняттям Закону про НАБУ: парламентські юристи попереджають народних депутатів та реформаторів, що текст майбутнього закону містить низку неконституційних положень. Зокрема, що директора НАБУ має призначати Президент, а сам орган утворюється в незрозумілому статусі та поза системою органів виконавчої влади. Це попередження ігнорується, закон приймається дефектним, після конкурсних процедур Президент Петро Порошенко видає указ про призначення Артема Ситника.
У червні 2019 Конституційний Суд приймає рішення у справі НКРЕКП. Для уважних спостерігачів рішення постає сигналом: Суд готовий — і налаштований доволі серйозно — показати Президентові та парламенту, де проходять конституційні межі їхніх повноважень. Саме аргументація з рішення у справі НКРЕКП стане „плоттю і кров’ю“ справ щодо НАБУ та призначення Артема Ситника, оскільки у Законі про НКРЕКП парламент заклав аналогічні дефекти.
Однак перед тим, як Суд ухвалить прогнозоване рішення у цих справах, учорашні антикорупційні активісти, які стали частиною команди Президента Зеленського, роблять крок, покликаний „врегулювати“ очевидну помилку 2014-го. Цим кроком був президентський проєкт змін до Конституції за № 1014 — щоби повноваження утворювати НАБУ та призначати керівників НАБУ та ДБР з’явилися в тексті Конституції та були закріплені за Президентом. Той факт, що проєкт був націлений на „легалізацію“ утворення НАБУ і призначення Артема Ситника указами Президента, навіть не приховувався. Для прикладу, під час розгляду проєкту в Конституційному Суді, представник Президента Федір Веніславський заявив (виділення мої – В.П.):
…проблема полягає в тому, що, ухваливши відповідний закон [про НАБУ], Верховна Рада України, очевидно, вийшла за межі тих конституційних повноважень… Вірніше, закріпила в цьому законі ті повноваження Президента України щодо цих органів, які виходять за межі його конституційних повноважень.
Про те, що Президент України, так само як і Верховна Рада, повинні діяти виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України, в тому числі в процесі формування органів державної влади, прямо зазначено в правовій позиції Конституційного Суду, сформованій у Рішенні від 15 вересня 2009 року і від 13 червня 2019 року (справа про [НКРЕКП]).
<…>
Разом з тим, ми маємо ситуацію, при якій Національне антикорупційне бюро утворено. Призначено на посаду Голову цього Національного антикорупційного бюро, і цей орган вже успішно діє.
Але з огляду на те, що є правові позиції Конституційного Суду України — існує постійна загроза, що зацікавлені особи, які, скажімо так, будуть не задоволені тими діями в сфері протидії корупції, які здійснює Національне антикорупційне бюро, можуть поставити під сумнів його конституційність — і правильно зроблять з точки зору конституційно-правового регулювання, з точки зору тих положень правових позицій Конституційного Суду, про які ми говорили.
Стенограма: Протокол №1 пленарного засідання Великої палати Конституційного Суду України (справа № 2-249/2019 (5581/19) від 23 жовтня 2019 року, сторінки 17-18.
Проте не сталося, як гадалося команді Президента Зеленського, і проєкт №1014 не був прийнятий, адже Конституційний Суд надав негативний висновок щодо нього. Суд константував, що опосередковане підпорядкування НАБУ та ДБР Президенту через призначення і звільнення керівників не лише створить загрозу незалежності цих органів, а й призведе до концентрації виконавчої влади у Президента; своєю чергою, це може порушити баланс конституційних повноважень між Президентом та Кабінетом Міністрів, фактично створивши паралельну виконавчу владу, підпорядковану Президенту; у підсумку концентрація влади, в тому числі суміщення не належних певним органам державної влади функцій, послабить конституційні гарантії прав і свобод; позаяк поділ влади є основним засобом та неодмінною умовою запобігання концентрації влади, а отже інструментом проти зловживань нею задля адекватної реалізації прав і свобод.
Тобто наприкінці 2019 року вже всім було зрозуміло, що частина Закону про НАБУ і указ про призначення Артема Ситника відраховує останні дні. Так і сталося в другій половині 2020-го: спершу указ, а одразу після — й самі пропрезидентські положення Закону про НАБУ були визнані неконституційними.
А далі… “нічого не трапилося”. Точніше, прогресивні політики та антикорупційні активісти переконали міжнародних партнерів, що слід вдати, ніби рішення про неконституційність указу про призначення Артема Ситника нічого не означає й нічого не змінює юридично. Дефектні правовідносини можуть залишатися дефектними пропри будь-що, навіть серйозний конфлікт із Конституцією. Говорячи простіше, на їхнє переконання, Артем Ситник має залишатися при посаді доти, доки не закінчиться строк повноважень, які йому було надано неконституційним указом.
Творцям такої позиції, напевне, здавалося, що заперечення наслідків не матиме наслідків.
Натомість це створило прецедент, яким у переддень нового, 2022-го, року скористався Президент Зеленський. Тобто саме з огляду на “прогресивну антикорупційну позицію” він і призначив нового директора ДБР усупереч Конституції. Адже попри запевняння його представника у Конституційному Суді, що Президент не має таких повноважень, — він розуміє, що оскарження його указу “в нових реаліях” не матиме жодних юридичних наслідків; що його обранець має лишатися керманичем ДБР стільки, на скільки його було призначено (5 років у цьому випадку). І байдуже, що він не мав на то повноважень, він натомість має надійну альтернативу — от такий от прецедент із НАБУ.
Підозрюю, прогресивні політики й антикорупційні активісти нині будуть апелювати до того, що в разі чого “поганого” директора ДБР може звільнити парламент: відповідно до Закону про ДБР або просто так (як було у випадку першого директора ДБР Романа Труби). Водночас конституційна матерія, як завжди, “приховує” сюрприз-сюрприз для таких спроб раціоналізації дефектних рішень.
Нині в Конституційному Суді на фінальному етапі розгляду знаходиться конституційна скарга Романа Труби. Він оспорює положення Закону, яким було достроково припинено його повноваження як директора ДБР. Ухвалення Судом рішення на користь Романа Труби означатиме, що перше керівництво ДБР було звільнене у спосіб, який суперечить Конституції. Підстави очікувати на такий розв’язок дають не лише згадані вище рішення та висновки Конституційного Суду, а й свіже рішення за № 4-р(ІІ)/2021. У ньому Суд констатував, що Верховна Рада “не може звільняти окремого працівника або певні категорії працівників та повідомляти їх про можливе майбутнє звільнення”.
У підсумку ж втішних новин для Конституції небагато: механізм реалізації рішень Конституційного Суду лишається зламаним, а сам Суд працює напрочуд повільно; у цей же час Президент ухвалює дефектні укази оперативно й щедро, а в його команді не бракує людей, здібних до раціоналізаторських пропозицій, втілення яких розтягнеться на роки.
Роки, в яких ДБР зіграє яскраву роль.
