До Революції гідності я не думала насправжки про політичну кар’єру. Тоді я працювала в приватних фінансах, інвестувала в компанії, розвивала їх, продавала. Тобто загалом фокусувалася більше на бізнесі.
Однак після Майдану ми всі намагалися допомогти там, де мали на це змогу. Тоді Наталія Яресько очолила Міністерство фінансів та запропонувала мені приєднатися до команди. Пропозиція була доволі спонтанною.
Оксана Маркарова,
фінансистка, понад десять років очолювала інвестиційну групу ІТТ, а з 2015 року перейшла на державну службу: працювала заступником міністра фінансів, керівником апарату Міністерства фінансів та міністром фінансів України. Нині вона – Надзвичайний та Повноважний Посол України в США.
До вашої уваги її розмова з учасниками студорганізації УКУ ПОЛІТклуб, записаної в межах проєкту дискусій зі змінотворцями “Зміни.NOW”.
Для початку варто розуміти, у якому стані були публічні фінанси у 2014 році. Реальний дефіцит становив понад 10%, девальвація, стрімке економічне падіння. На фоні воєнна агресія, втрата Криму, частини Донецької та Луганської областей, а також збільшення видатків.
Ситуація була критичною. Фінанси повністю розбалансовані: борг не сталий, дефіцит занадто високий.
Отже, що нам вдалося за 2015-2020 рік, коли декілька команд працювали в Міністерстві фінансів.
По-перше, дуже нудний, але важливиий термін – фіскальна консолідація. Нам вдалося зменшити дефіцит до менше ніж 2% від ВВП. Дуже мало країн можуть похизуватися такою фіскальною консолідацією у такому короткостроковому періоді.
Чому це важливо? Кожен з вас дорослий і планує свої особисті видатки, тож розуміє, що коли ви живете, витрачаючи більше, ніж заробляєте, то рано чи то пізно до добра це не приведе.
Так само і країна: якщо витрачати набагато більше, ніж заробляти, то з'являться проблеми. Особливо якщо ми не запозичуємо під дуже низькі відсотки, як розвинуті країни, зокрема Сполучені Штати. Кожне нове запозичення щорічно додає нам дуже великі видатки до бюджету.
Друге питання, яке було дуже складним, – раціоналізація видатків. Річ у тім, що ми мали соціалістичну спадщину, надавали допомогу дуже великій кількості людей. На жаль, реально це допомагало не дуже, однак кошти витрачалися величезні.
Наприклад, забезпечення усім харчування у школі. Дітям, яким батьки й так давали кошти на харчування, оплачувати харчування насправді не було потреби. Тим же, кому реально потрібно було забезпечити їжу, то тих двох-трьох гривень з бюджету ні на що не вистачало.
Тому ми змінили свій підхід до видатків у 2015 році – зробили їх таргетованими. Почали витрачати їх на меншу кількість отримувачів, однак сума їх на руки збільшилася.
Третій блок питань – планування. Воно ще не повністю реалізоване, тому що кожна реформа – це довгий процес. Легко, просто й швидко – це не про реформи, адже навіть коли завершується етап їхнього втілення до реального життя, продовжується кропітка праця над їхнім правильним функціонуванням.
Але середньострокове планування – це те, що ми запровадили. У 2016 році презентували концепцію, у 2018 – внесли зміни до бюджетного кодексу, подали перший проєкт декларації на три роки.
Як це працює? Країни, які живуть у середньостроковому бюджетуванні, подають у травні трирічну декларацію – фактично бюджет на три роки, але не деталізований, а зі "стелями" видатків для кожного розпорядника. Це дає можливість розпорядникам, а також бізнесу планувати на три роки вперед.
Це дуже проривний інструмент, велика відповідальність уряду, адже не лише стратегіями ти показуєш, що збираєшся фінансувати наступні три роки. І це важливо, адже плани, політичні плани, концептуальні документи – це все дуже чудово, але бюджет є дуже концентрованою стратегією, куди із всіх заявлених пріоритетів підуть кошти.
Четверте питання – це прозорість бюджету. Бюджетна справа є доволі серйозною, тож може здаватися нудною. Ми знайшли з командою справу, що зацікавила нас усіх: створили команду "Є-data" і розпочали у 2015 році зі створення порталу використання публічних коштів.
Усі казали, що ми не встигнемо це зробити за три місяці, однак з того моменту і до нині використання кожної бюджетної гривні можете простежити онлайн. Звісно, якщо мова не про закупівлі під грифом "таємно".
Як на мене, це – революція у публічних фінансах. Потім ми додали до цього "Відкритий бюджет", відкритість проєктів міжнародного фінансування тощо.
І прозорість бюджету – не тільки про інформування нашої громадськості, це й про дуже важливий антикорупційний інструмент. Він не бореться з нею напряму, як це б мали робити правоохоронці, однак значно їй запобігає.
І останнє питання – боргова стійкість. Нам вдалося знизити борг з 83% до менш ніж 50% від ВВП.
Це доволі велике досягнення, яке помітили наші міжнародні партнери. У 2019 році мене запросили виступити саме з цього питання на круглому столі Великої двадцятки, хоч ми і не є членами цієї групи.
Нам вдалося не тільки проаналізувати, що було не так з нашим боргом, а і якісно його змінити. Ми видовжили борг, більшою мірою перевели його в гривню, що знизило валютні ризики. Нам вдалося зробити борг менш вартісним: ставки за ним значно знизилися. Буквально за місяць до завершення своєї каденції у Міністерстві фінансів ми розмістили євробонди в євро під 4,375%, що на той момент було найнижчою ставкою нашого запозичення.
Тому у Міністерстві фінансів вдалось дуже багато. Ми заклали фундамент для дуже багатьох реформ, що продовжуються й нині.
У публічних фінансах найголовніше – відповідальність, підзвітність та прозорість. Коли ці три елементи сповна застосовують в поєднанні з довгостроковим плануванням, тоді публічні фінанси стають помічним інструментом для усіх інших реформ. Адже фактично Міністерство фінансів, як інституція, відіграє ключову роль для здійснення перетворень у дуже різних сферах.
– Як ви оцінюєте роботу Міністерства фінансів після вашої відставки? Чи рухається воно в тому напрямі, який ви задали?
З одного боку, у кожного міністра є частина речей, які ми всі поділяємо, а є й такі, на які ми дивимося по-різному. Це не обов’язково означає, що вони правильні чи неправильні. Відповім на ваше питання, не коментуючи дій Міністерства фінансів, бо це було б не зовсім коректно.
Я дуже ціную ту річ, за яку ми зараз боремося, – демократію. Думаю, що події в Білорусі ще раз нам наголошують на тому, яку велику роботу ми з вами зробили для того, щоб залишитися демократією. І це – цінність сама по собі. Дух свободи – це те, що для нас, українців, разом з духом підприємництва є і повинно бути визначальним.
Водночас треба також розуміти, що демократія передбачає обговорення кожної деталі з усіма стейкхолдерами. Це означає, що реформи у демократичній країні ніколи не будуть рухатися прямолінійно.
Усі зібралися, політбюро вирішило, парламент прийняв і всі реалізували – демократія так не працює. Основа демократії в тому, що ми повинні все обговорити й дійти до консенсусу. А наявність консенсусу означає, що в певних питаннях, які не мають червоних ліній (себто тих, що не стосуються суверенітету, боротьби з агресором тощо) іноді треба знаходити точки дотику.
Якби мене запитали двадцять років тому, то я була б критичнішою через вік й бажання швидких змін. Однак зараз я впевнена, що важливо пам'ятати про демократію, щоб кожна реформа ставила за мету побудову стійких інституцій.
Якщо наші інституції будуть стійкими, як-от Нацбанк, то навіть різні точки зору, підходи чи різні макроекономічні прихильності учасників процесу інституційно перевірятимуться на слугування досягненню стратегічних цілей. У такому випадку ми розумітимемо, чи конкретні дії приведуть до зниження боргу або зроблять фінанси стійкішими.
Тож я б дивилася на усі ці речі через призми, з одного боку, важливості збереження демократичного процесу та, з іншого боку, – побудови інституції.
– Чого бракує інвесторам в Україні зараз і як це можна змінити не миттєвими, але швидкими політиками?
Це, мабуть, найголовніше питання для України, якщо ми хочемо пришвидшити економічне зростання і забезпечити добробут громадян. Приплив інвестицій – оптимальний спосіб розвитку економіки країни, адже в нас для цього є всі фундаментальні основи: від нашого розташування до природних ресурсів та людей, які мають досить високий рівень освіти, а мобільність збільшується.
І саме залученням значно меншої кількості прямих інвестицій ми відрізняємося від наших країн-сусідів, як-от Польща чи Угорщина.
Що стримує інвесторів?
Перш за все – відсутність верховенства права, неможливість захистити свої інвестиційні права. Це те, що вимагає продовження судової реформи, змін в діяльності правоохоронних органів. Ці реформи дуже складні, вони вимагають не тільки нормативних, а й "behavior change", тобто зміни поведінки. Має бути консенсус в суспільстві, а всі агенти мають діяти так, щоб культивувалася культура сумлінності бізнесу.
Є ще інші питання. Мова про економічну свободу, дерегуляцію, прозорий доступ до публічних закупівель.
Чому, наприклад, така позитивна була реакція і українського бізнесу, і інвесторів на систему Prozorro? Тому що це все відкриває ринки і підвищує конкуренцію.
Як рухатися далі? Як побудувати країну з таким бізнес-кліматом, щоб інвестори до нас активно приходили?
Насправді багато чого прописано в Угоді про асоціацію з ЄС, програмах Міжнародного валютного фонду, Світового банку та інших стратегічних документах. Однак реалізація цих змін – шлях дуже довгий, адже вимагає зрушень у багатьох напрямах.
Людям же хочеться, щоб результат був швидшим. Тож плинність процесу підкошуватиме авторитет урядів, а негатив накопичуватиметься. Відтак потрібен ще якийсь паралельний інструмент.
Саме таким інструментом є допомога тим інвесторам, що вже зацікавлені. З одного боку, це дозволить швидко розв'язувати їхні точкові проблеми, що втримуватиме іноземний капітал в країні. З іншого – дозволить робити системні висновки та розв'язувати проблеми на загальнонаціональному рівні.
Свого часу на посаді заступниці міністра фінансів вдалося створити "Ukraine Invest". Це офіс, завдання якого – максимально поширювати інформацію про Україну.
Ви будете дуже здивовані, але навіть прогресивні держінституції в Україні не дублюють всієї інформації англійською. І якби потенційний інвестор захотів дізнатися, яке оподаткування йому треба буде сплатити під час побудови якогось там заводу в країні, то знайти цю інформацію у вільному доступі було б дуже тяжко.
"Ukraine Invest" же намагається це виправити. Офіс зосереджує більшість інформації про Україну, що необхідна для інвесторів, та займає проактивну позицію, здійснює економічну дипломатію.
Тож, на мою думку, робота над системними змінами та паралельне присвячення уваги інвесторам через "Ukraine Invest" виведе інвестиційний клімат в країні на якісно новий рівень.
До речі, є й третій елемент – реформа децентралізації. Місцеві бюджети зросли, адже тепер на місцях залишаються не лише кошти з податку на землю та нерухомість (що є стандартом у всьому світі), а й кошти з податків на прибуток підприємств, доходи фізичних осіб.
Це створює місцевій владі стимул, щоб залучати інвесторів. Так податки до бюджету збільшуватимуться, що дасть можливість місцевій владі витрачати більше на розвиток інфраструктури, будівництво шкіл тощо. І вже сьогодні деякі здібні місцеві лідери показують величезний прогрес у залученні інвестицій.
– Вже з 1 липня 2021 року стартує перший етап відкриття ринку землі. Яка ваша думка щодо цієї реформи?
Насправді відсутність земельної реформи і неможливість ні громадян, ні бізнесу нормально розпоряджатись землею, інвестувати в неї, використовувати її як заставу тощо – сильно стримувало розвиток українського агробізнесу протягом останніх майже 30 років.
І мораторій не став запобіжником сірих схем, через які концентрувалися земельні ділянки в конкретних руках. Тобто оповідання про те, що без мораторію землю скуповуватиме незрозуміло хто за безцінь, не працює. Ті, хто хотів це зробити, завдяки мораторію це вже зробили.
А от створення прозорого ринку, як це є у всіх країнах, що дасть можливість інвестувати в сільське господарство, стане стримувальним фактором від нечесних гравців.
Я є прибічницею навіть ліберальнішої моделі ринку землі, ніж ми ухвалили. Але навіть те, що ми впроваджуватимемо зараз, – величезний прогрес.
Відкриття ринку землі – це для України великою мірою зміна правил гри. Це те, що може суттєво підняти українську економіку.
Ми маємо 30% всього чорнозему на планеті, але продуктивність в сільському господарстві загалом досі нижча, ніж в інших європейських країнах. Тому інвестиції в цю сферу обов'язково створять саме українську додану вартість.
Завдання в тому, щоб ми не просто експортували зерно, соняшникову олію, горох чи іншу сировину, а щоб все переробляли, пакували, брендували й експортували кінцевий продукт. Тоді найбільший прибуток залишатиметься в Україні та працюватиме на розвиток нашої країни.
Чи означає це, що коли ми запустимо ринок, все, як за помахом чарівної палички, запрацює ідеально? Ні, не означає.
Ми це вже проходили у 1995 році під час масової приватизації. Її наче непогано розробили за допомоги міжнародних радників, все мало запуститися злагоджено, як це було в інших країнах. Однак тоді не було розвиненого українського бізнесу, тож не було кому купувати.
Зараз багато хто каже, що та приватизація поклала старт олігархізації нашої економіки. Але насправді проблема була не в ній самій. Причина полягала в тому, що паралельно ніхто не морочився над розв'язанням задач, як-от надання рівного доступу широкій кількості українських громадян до цього ринку. Те саме може спіткати ринок землі.
Тому паралельно до закону про ринок землі ухвалили й інші, які зроблять земельний кадастр прозорішим, доступ до нього простішим, а ще забезпечують фінансовий ресурс.
Мова про Фонд часткового гарантування кредитів. Починали його впроваджувати ще за мого головування в Мінфінансів, зараз Кабмін цю роботу активно продовжує. Цей Фонд дасть доступ до відносно недорогого фінансування фермерам, що хочуть придбати землю. Використання цього інструменту дозволить підтримати земельну реформу під гарантії української банківської системи.
– Ви говорили про впровадження короткострокового – на три роки – бюджетного планування. Чого бракує, щоби впровадити довгострокове, таке, як є в Японії? Адже для реалізації реформ потрібен фінансовий ресурс, і краще його закласти заздалегідь…
Треба рухатися поступово, крок за кроком. Зараз нам треба повноцінно завершити запровадження трирічного бюджетування. Це вже великий крок вперед для України.
Якщо ж говорити про довгострокове планування бюджету, то ми ж наближаємо наше держуправління до стандартів Європейського Союзу, у бік вступу до якого ми рухаємося. Так от ЄС приймає свій бюджет на сім років, і далі фактично всі країни мають середньострокове бюджетування.
Трирічне планування відкриє можливості у дуже багатьох сферах: медичній, освіти, будівництва доріг та особливо військових закупівель. Цикл виробництва декотрих товарів понад один рік, і це створювало проблеми.
За річного бюджетування: запланували гроші, почали тендерні процедури, десь тільки в травні визначились з переможцем, а до кінця року залишилось шість місяців, за які треба виконати всі роботи.
Тому розуміння того, що замовлення будуть на декілька років, стимулюватиме, наприклад, продавців підручників брати участь саме в середньострокових тендерах. Більша конкуренція – менша ціна. Ми від цього виграємо.
Трирічне бюджетування – не лише про терміни, а й про зовсім інший підхід до системи бюджетування загалом.
Умовно кажучи, у нас дуже часто, коли говорять про бюджет, то ставлять за мету витратити закладені кошти. Але чи справді це мета? Насправді ж, якщо говорити про освіту, то мета – покращити її.
І коли ми запускаємо Нову українську школу, виділяємо на неї кошти, то маємо перевіряти в динаміці огляди видатків, якісні показники, KPI тощо. Це нам даватиме розуміння того, чи реалізацією цього проєкту ми наближаємося до поставленої мети. І так має бути у всіх бюджетних програмах.
– Як гадаєте, значними є фінансові заощадження українців "під матрацами"? Яку роль могли б відіграти ці кошти в інвестуванні в економіку країни?
Українці відрізняються від американців та європейців надзвичайно низьким рівнем заощаджень. І це грає злий жарт, якщо говоримо про інвестиції в економіку.
Так, з одного боку, це, звісно, про планування на майбутнє, планування старості. З іншого ж боку, ці заощадження можуть бути додатковим драйвером економіки. Коли ці кошти є в банківській системі, пенсійних чи інвестиційних фондах, то професійні управителі направляють їх на розвиток економіки. Так і заощадження громадян збільшуються, і держава від цього виграє.
У нас, на жаль, цього немає. Рівень активних заощаджень мізерний, як і відсоток громадян, що залучені до нього.
Але громадяни цим зацікавлені! Постійно з'являються фінансові піраміди типу "B2B Jewelry", які збирають кошти, а потім зникають. Це доводить, що ми маємо велику кількість економічно активного населення, що хоче кудись вкладати свої заощадження і їх примножувати, однак вони не знаходять бажаної пропозиції й, як наслідок – доручають свої кошти явним шахраям.
Як розв'язати проблему? З одного боку, і Національний Банк, і загалом вся фінансова система працює над поверненням довіри громадян. І справді останні декілька років кошти в банківську систему стабільно повертаються. Громадяни все більше довіряються банківській системі: кладуть кошти на депозити, тримають їх в банках.
Однак відсотки депозитів часто не перекривають рівня інфляції. Відтак слід працювати й над іншими можливостями для інвестування українців, щоб люди мали куди йти зі своїми грошима. Бум ринку нерухомості – теж індикатор цього запиту.
Тож треба заохочувати ринок капіталу, сектор недержавного пенсійного фінансування тощо. І паралельно з цим розвивати відповідну інфраструктуру.
І це справді дуже непросто, адже вимагає реформ і в інших сферах. Мова про верховенство права та багато інших речей. Адже зміни в країні взаємопов'язані, і економіка – у тому числі.
– Перехід до накопичувальної пенсійної системи в Україні: наскільки це реально? Чи допоможе накопичувальна пенсійна система створити оці заощадження, що працюватимуть на економіку?
Для початку слід роз'яснити, яким чином працює накопичувальна пенсійна система. Так-от, важливо розуміти, що вона є трирівневою.
Перший рівень – загальний пенсійний фонд. Люди працюють, сплачують туди кошти й, коли виходять на пенсію, отримають виплати. Це та програма мінімум, яку забезпечує держава.
Але є другий рівень, якого немає в Україні. Полягає він в тому, що значна частина коштів із першого рівня, тобто пенсійного фонду, передається в управління приватних компаній. Успішні фінансові компанії примножать ці заощадження й громадяни отримають більші виплати. Така система, наприклад, працює в Польщі.
Третій рівень – коли приватні компанії створюють пенсійні фонди, а громадяни чи роботодавці самотужки відраховують туди кошти, навіть можуть отримувати податкову знижку на певні операції. Ці кошти компанія інвестує далі. Але з цим рівнем немає проблем, адже мова лише про приватні фінансові маніпуляції.
Найбільше баталій саме через другий рівень. Чому? Річ у тім, що наша первинна система, Пенсійний фонд України, далеко не є надлишковою, а радше глибоко збитковою. На сьогодні Фонд постійно дотується з бюджету. Після початку пенсійної реформи у 2016-му ці дотації мали стати непотрібними протягом восьми років. Однак подальші зміни до реформи, що збільшили виплати певним категоріям, змінили цей тренд. Тепер надходження коштів в Пенсійний фонд не збільшуються, а видатки ростуть. Як результат – Фонд залишається глибоко збитковим.
Якщо ми з Пенсійного фонду відріжемо якийсь шматок і віддамо в управління, то маємо розуміти, що такі дії вимагатимуть додаткових надходжень з бюджету. А приватні пенсійні фонди не інвестуватимуть краще за банки. Їхній апетит на ризик є меншим, саме пенсійні фонди – чи не найконсервативніші фонди у світі.
Тож проблема приватних пенсійних фондів у тому, що через свою низьку ставку вони не зможуть стати конкурентами банкам. Якщо банки думають, що при всіх своїх можливостях вони не можуть захистити права клієнта, то пенсійні фонди тим паче не зможуть цього гарантувати.
Щодо третього рівня, то тут схожі проблеми. Чому він власне не є досить популярним в Україні? Ставка приватних пенсійних фондів значно не переважає депозити. Сьогодні маємо доволі не розвинений фондовий ринок, що врізає інструменти різноманітним фондам для інвестування.
Загалом я є прихильницею другого рівня пенсійної системи. Але ми також повинні бути реалістами й оцінювати систему загалом. І якщо впроваджувати другий рівень без збалансування першого та аналізу проблем третього рівня, то нічого доброго не вийде.
Зреферували: Данило Карпа, Марта Шаваровська, Юлія Зюбровська, Анастасія Товста, Мар‘яна Гуменна
01.07.2021