Володимир Зеленський переміг на президентських виборах завдяки рішучій антикорупційній риториці. Проте після року президентури Зеленський сам скочується в скандали, пов’язані з антикорупційною політикою. Із Брюсселя до Києва долинули чутки, що Україні можуть забрати безвізовий режим, Світовий банк натякає на зупинку кредитування… Причина – перипетії довкола НАБУ та САП.
Чому Зеленський займається концентрацією влади у правоохоронній сфері, яким є теперішній статус Артема Ситника в Антикорупційному бюро, якою мірою антикорупційні інституції постраждали внаслідок недавніх рішень Конституційного Суду, що подібного між «Слугою народу» та «ОПЗЖ» – Z розповідає експерт Центру політико-правових реформ Володимир Петраковський.
— Володимире, яким є теперішній статус Національного антикорупційного бюро України? Чи виникли «лакуни» після того, як Конституційний Суд оголосив свої рішення щодо процедури обрання директора, а потім і щодо самого закону про НАБУ? Чи існує загроза для розслідувань?
— Рішення Конституційного Суду жодним чином не загрожують розслідуванням НАБУ. В першому з них прямо написано, що всі правовідносини, всі дії, які вчинив Артем Ситник, є правомочними – до моменту оприлюднення рішення. Так само й друге рішення КС нічим не загрожує кримінальним провадженням НАБУ, слідству, доказам і так далі.
Тобто Конституційний Суд ніяк не підважив роботу бюро, не заклав фундаменту для процесуальних атак. Антикорупційне бюро може й надалі повноцінно виконувати свою роботу.
— Але очевидно, що автори скарги до КС якраз мали на меті атакувати НАБУ.
— Зрозуміло, що нас чекатимуть якісь маніпуляції. Певні заяви, оскарження, різноманітні політичні рухи… Але для слідства, для процесуальної діяльності НАБУ не існує ніяких загроз.
Сам медійний тренд про те, начебто Конституційний Суд загрожує НАБУ, не є обґрунтованим. КС не розглядав питання про НАБУ – він розглядав питання президентських повноважень.
Ця історія – не нова. Вона багаторазово виникала раніше. Наприклад, майже ідентичне питання розглядали кілька років тому, коли…
— …коли КС оголосив своє рішення про призначення Президентом членів НКРЕКП (Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг).
— Так. Але навіть історія НКРЕКП – не поодинока. Конституційний Суд розглядає подібні справи вже як досить типові для себе і напрацював певну практику в цій сфері.
Якщо згадаємо проєкт закону про НАБУ (який уже є законом), то науково-експертне і юридичне управління Верховної Ради попереджали ще в 2014 році: якщо не сьогодні, то завтра ця проблема дійде до Конституційного Суду і вирішиться не на користь парламенту. Питання стояло лише: коли воно вистрелить?
Після того, як КС оголосив своє рішення про НКРЕКП, ті, хто уважно читає його рішення і серйозно ставиться до них, вже розуміли: наступним буде НАБУ.
Конституційний Суд розглядав питання не лише про те, чи може Президент мати повноваження, не передбачені Конституцією. А й про те, чи може орган влади існувати поза системою виконавчої влади, на чолі якої стоїть Кабінет Міністрів. Суд відповів досить чітко: є законодавча влада – парламент. Є судова влада. І є виконавча влада – Кабінет Міністрів, при тому певні повноваження виконавчої влади має і Президент. Вичерпний перелік президентських повноважень викладено в Конституції. Відповідно, все інше «виконавче» – це Кабінет Міністрів. Тоді КС сказав: нові органи-регулятори – а пізніше повторив те саме й про органи органи розслідування – можна створювати лише в структурі Кабінету Міністрів. Президентові там робити нічого. Конституція не наділяє його такими повноваженнями і не дозволяє їх розширювати.
Це зовсім не означає, що Конституційний Суд поставив під сумнів повноваження розслідувати корупційні злочини. Або заперечив повноваження держави створювати спеціалізовані органи розслідування. Ні, КС просто сказав, що ніхто не може ламати конституційну модель поділу влади і визначати її «вручну» законами.
На жаль, ми допустили цю помилку в 2014 році. Такого закону дуже хотіли антикорупційні активісти. А Президент вважав, що він на цьому здобуде політичні бонуси, буде батьком-засновником антикорупційних інституцій.
— Отже, в правовому дизайні антикорупційних відомств є системні недоліки. Утім, виникають сумніви, що авторам скарги хотілося ці недоліки виправляти. Напевне, їм хотілося завадити роботі НАБУ?
— Можливо, вони сподівалися, що таким чином вплинуть на НАБУ, загальмують його роботу. Однак, на мій погляд, вони погано розуміють сам предмет дискусії, яка йшла у КС, і можливі наслідки. Так, КС визнав указ Президента [про призначення Артема Ситника] неконституційним. Проте це ніяким чином не впливає на роботу інституції.
Справа НКЕРКП показала: Конституційний Суд не збирається руйнувати інституції. Він каже: у вас помилки. Так, держава має право створити такий орган – але зробіть це нормально. Мені шкода, що народні депутати, які так сильно переживають за антикорупційну реформу, нічого не зробили для того, щоб виправити ці недоліки. Вони не вносили законопроєктів, не пропонували механізму виправлення цих проблем – сиділи і чекали… Нема сенсу сидіти і чекати. Якщо цього не зробите ви – за справу візьмуться Дубінський, «ОПЗЖ» і так далі.
— Який статус має Ситник зараз?
— Виходячи з того, що сказав Конституційний Суд, Артем Ситник не має ніякого стосунку до бюро. Ситник не є ані в.о. директора, ані не займає будь-якої іншої посади в НАБУ.
Під час публічних слухань щодо закону про НАБУ в Конституційному Суді була цікава ситуація: головуючий запитав, хто з’явився на слухання від Національного антикорупційного бюро. Суд надсилав запрошення до НАБУ, щоправда, не вказував прізвища на запрошенні, а лише написали посаду – в.о. директора. До суду прийшов Ігор Ярчак, керівник юридичного управління НАБУ. Суддя-доповідач його запитав: «Хто ви?». Той сказав: «Я представник НАБУ». Доповідач продовжив: «А хто виконує обов’язки директора?». Ярчак відповів, що обов’язки виконує Ситник. «На якій підставі?» – «На підставі закону про НАБУ». І у відповідь була така довга показова пауза від судді.
Таким чином, директора в НАБУ зараз нема. Всі дії, яких вживає Ситник, дуже сумнівні з точки зору конституційності.
— Зате Офіс Президента вважає його в. о.
— Напевне, це помилка. Ви мусите перевірити повідомлення на сайті Офісу Президента.
— Цитата з ОП: «…ми чекаємо від виконувача обов’язків ефективної реалізації антикорупційної політики».
— Так. Але вони ж не пишуть, що це Ситник. Вони «чекають» на виконувача обов’язків.
— Не маєте відчуття, що наші з вами розмірковування на тему легітимності Ситника якраз ллють воду на млин ненависників НАБУ? І що НАБУ просто на наших очах валиться?
— Ні, насправді не валиться. Навпаки, я вважаю, що рішення Конституційного Суду дозволяє нам виправити помилку. КС виконав свою роль добре – прогнозовано, неупереджено, прагматично. Тут немає ніяких застережень – питання стоять лише до політичних інституцій: парламенту, Президента.
Дивіться, Конституційний Суд вдарив не лише по повноваженнях Президента. Він іще й ударив по моделях, які допускають, що орган може існувати поза межами виконавчої влади. Ми ще не засвоїли цього уроку. Не засвоїли того, що жодного президента не треба підносити, не треба розширювати його повноважень – треба будувати державу так, як пише Конституція.
Моє резюме: Конституційний Суд якраз захищає Конституцію. Захищає країну від узурпації влади. Реально, КС дуже сильно атакував Президента і парламент. Точніше, це навіть не атака – а контратака. Одна сторона пішла в наступ, атакувала Конституцію – КС відбив цей наступ і сам перейшов у контратаку. Вони вийшли на територію далі і проголосили: межа – ось тут; ви не можете піти далі.
Звичайно, ситуація довкола Антикорупційного бюро – це виклик. Опоненти НАБУ можуть скористатися ось такими давніми огріхами для того, щоб підважити роботу інституції. Ми з вами це вже проходили. Проходили на прикладі ДБР. Я не кажу, що Роман Труба (колишній директор ДБР, – Z) був чудовий, що все при ньому було прекрасно… Навпаки: можете подивитися на мої старі публікації і знайти купу критики на адресу Труби і конкурсної комісії, яка його обрала. Але! Що відбулося потім, коли Трубу зняли і призначили в.о. Ірину Венедіктову? Ну це просто непорівнювані речі!.. Становлення інституції було дуже важким, ми мали купу претензій. А зараз це, схоже, навіть не державна інституція, а приватна установа, яка користається з повноважень, наданих державою. Ситуація повністю неконтрольована, і це дуже сумно.
Я не відкидаю, що подібне може повторитися в ситуації з НАБУ. Актуальна загроза – те, як проведуть конкурс. І хто стане наступним директором НАБУ. Ось тут є політична загроза. Тут є політична можливість для опонентів реформи.
— Як ви оцінюєте ситуацію з конкурсом до Спеціалізованої антикорупційної прокуратури? Україна отримала тривожні сигнали із Європейського Союзу: безвізовий режим можуть призупинити, якщо влада не забезпечить прозорого конкурсу…
— Це теж для мене є конституційним питанням. Ті семеро людей від парламенту (Верховна Рада затвердила сімох членів до конкурсній комісії; постанова з переліком кандидатур зазнала критики з боку антикорупційних організацій та західних кредиторів, – Z) – теж сумнівні: парламент не має повноважень делегувати членів конкурсної комісії. Тобто якщо конкурс відбудеться, то згодом прийде, умовно кажучи, Дубінський й знову понесе скаргу в КС.
Тут питання не у прізвищах. Якими би чудовими (або навпаки) не були прізвища – вже наступного дня після того, як керівник САП приступить до своїх конституційних обов’язків, виникне загроза, що його повноваження оскаржать.
— Що робити?
— Треба передбачити інший механізм формування конкурсної комісії, який не стосується ані парламенту, ані Президента (вичерпні повноваження котрих перелічено в Конституції). Наприклад, рада прокурорів, генеральний прокурор, адвокати, судді, уповноважений з прав людини.
— Верховна Рада могла вибрати три варіанти проведення конкурсу. Був «правильний» варіант – описаний вами. Був «неправильний», зате з чудовими прізвищами. А вибрали третій – і «неправильний», і без чудових прізвищ… Вас не здивувала антикорупційна коаліція «Слуги народу» і «ОПЗЖ»?
— Напевне, це прогнозовано. Вони мають спільний знаменник у такому ціннісному, орієнтаційному вимірі. Тим більш, партія «Слуга народу» вже оголосила, що відмовляється від лібертаріанства… Навіть якщо вони й не є антизахідними, не висловлюють відвертої ворожості цінностям західної демократії, то все одно виявилися її противниками.
— ДБР, НАБУ, САП… Виглядає, що ми маємо справу зі системною помилкою в підході до правоохоронних інституцій?
— Інституції – це бюрократія. Маю на увазі «бюрократію» в здоровому значенні слова, не в тому лайливому сенсі, до якого ми звикли. А бюрократія – це група людей, яка працює незалежно від того, хто є керівником. І спирається лише на правила, закони, досвід. Батьки-засновники США мали мрію – «а government of laws, not of men». Тобто державний апарат законів, а не людей. Для нас це актуальне питання. І президент Порошенко, і ті президенти, що були до нього, і Президент Зеленський – всі вони хочуть просто в ручному режимі керувати Антимонопольним комітетом, НАБУ, Офісом Генерального прокурора…
Проблема в тому, що керівники цих органів самі підіграють президентам. Навіть найбільші адепти антикорупційної реформи, антикорупційні активісти, живлять цей підхід. Вони кажуть: «Президент має призначати хороших людей», «Президент має скеровувати органи в правильному руслі», «Президент має забезпечувати політичне прикриття»... Вони самі беруть і вмонтовують Президента всередину цієї історії. От була у нас хороша людина – генеральний прокурор Руслан Рябошака, якого так само завзято підтримував громадський сектор. Генпрокурор Рябошапка бував в Офісі Президента регулярно. Якщо пам’ятаєте «справу беркутівців», то генеральний прокурор просто виконав вказівку Президента і дав незаконну команду їх відпустити. На якомусь ефірі Рябошапка сам сказав: Президент ухвалив політичне рішення – а вони оформили це юридично.
— Тобто якщо я скажу: «Зеленський мусить забезпечити незалежний конкурс» – я підіграю цій ідеї?
— Він не має нічого «забезпечувати». Він просто має облишити будь-які ініціативи в цьому напрямку і не підіймати невластивих собі питань. Я можу запитати в Президента про політичну позицію – він може відповісти. Але ініціатива, зусилля, наради… Тут справа вже йде до концентрації влади, що закінчується досить погано.
Недавно на Львівщині Зеленський давав вказівки правоохоронним органам «за два тижні» побороти криміналітет. Це нонсенс! Якщо ми візьмемо класичний принцип імпічменту, то от те, що робить Президент Зеленський лише у сфері правопорядку, кримінального правосуддя, – вже заслуговує процедури імпічменту! Людина намагається узурпувати владу – різними силами, різними прийомами, різними підходами. Я вже мовчу про ситуацію в війську, про цю історію з «вагнерівцями»…
— Зеленський є яскравим прикладом феномену «хорошої людини». Навіщо йому дотримуватися процедури, якщо в нього є добрі наміри?
— Тоді двайте чесно визнаємо, що нам не потрібна Конституція! Конституційний механізм – неправильний, він перешкоджає забезпечити щастя кожному… Всі завжди говорять, що вони лише за «щастя», за «хороше». Але «хороше» завжди має якусь механіку. Для влади така механіка – це Конституція.
Подібне часто говориться про Європейський суд з прав людини: він заважає «ефективно» розслідувати злочини (зокрема, корупційні). Знову ж таки: давайте вийдемо з Конвенції про права людини, раз вона «заважає». нам ефективно проводити розслідування. Наведемо порядок сильною рукою, а потім повернемося до європейської цивілізації… Я не вірю в «добрі справи». Воно не діє. Не вірю не тільки через те, що я правник. А й через те, що я цікавлюся історією. В тому числі історією права, історією прав людини. Все дуже просто. Всі ці історії про «сильну руку», «навести порядок», «хороших людей» ведуть лише до концентрації влади. Саме для того, щоб не допустити цього, і був втілений принцип поділу влади. Мислителі, які першими це втілювати, менше за все на світі хотіли справедливого короля – вони хотіли надійний механізм здійснення влади.
— А не дивно, що Зеленський обирався на антикорупційній риториці, а тепер раптом став головним героєм безвізової «страшилки»?
— Мені здається, що «розкусити» всіх українських президентів дуже просто. Кожен з них зацікавлений у максимальній концентрації влади. В першу чергу, в тій сфері, яку ми звикли називати «правоохоронним блоком», – органи правопорядку, кримінальна юстиція. Ще суди. Президент хоче контролювати керівника САП. Вони взяли під контроль ДБР – тепер хочуть НАБУ. Про попереднього генерального прокурора Президент казав, що це «100% його людина». У якийсь момент цей відсоток почав знижуватися – нічого, тепер Зеленський має «120% свою людину».
— Але Зеленський переконує, що все це із якнайкращими намірами.
— Думаю, це просто розмови. Все, що ми спостерігаємо в цьому аспекті від Зеленського, – це тільки розмови. Жодної антикорупційної політики в Зеленського я не бачу. Бачу лише бажання контролювати. Наміри? Його інтерес – мати важелі впливу. Органи досудового розслідування цікаві тільки через те, що вони дозволяють атакувати політичних опонентів і захищати політичних союзників. Подивіться на Трампа. Таких історій було чимало у всі часи по всьому світові. «Доганяти» попередників і рятувати своїх – ось і весь інтерес.
Розмовляв Володимир СЕМКІВ
25.09.2020