Нове виборче законодавство ухвалили ще наприкінці минулого року, однак досі нема єдиної відповіді на запитання, як пройдуть чергові вибори до органів місцевого самоврядування. Понад те – експерти не можуть чітко сказати, кого саме ми обиратимемо 25 жовтня 2020 року.
Нові вибори – нові правила
У грудні 2019 року Верховна Рада України ухвалила новий Виборчий кодекс, який регулює проведення усіх виборів в Україні, у тому числі – місцевих, які мають пройти 25 жовтня цього року. Як відзначають експерти, чи не вперше в історії новітньої України виборче законодавство було ухвалене майже за рік до проведення чергових виборів і майже за чотири роки до проведення парламентських. Позитив. А надто на тлі тих випадків нашої політичної практики, коли закони про вибори змінювали навіть в ході виборчих кампаній. Втім, надто радіти не варто: виборчий кодекс однозначно будуть змінювати, при цьому не відомо, коли і як саме.
Отже, теперішнє законодавство містить низку новацій. Насамперед передбачає нові виборчі системи для обрання депутатів різних рівнів представницьких органів. Так, вибори до сільських, селищних, міських рад у містах з кількістю виборців до 90 тисяч осіб та районних рад в містах проходитимуть за так званою багатомандатною мажоритаркою, тобто за системою відносної більшості. Тут зберігається можливість самовисування кандидатів, як і у виборах місцевих голів. Натомість вибори до обласних рад та міських у містах з кількістю виборців понад 90 тисяч осіб, а також до Верховної Ради Республіки Крим відбуватимуться за пропорційною системою з відкритими списками. Тут уже головними суб’єктами виборчого процесу стають партії – можливість самовисування не передбачена, як і мажоритарка. Обидві системи згрубша позитивно оцінюють експерти, втім, з певними зауваженнями.
«Усі сходяться на тому, що партії мають бути основними гравцями на виборах вищого рівня, щоб відбувалася структуризація політичної системи. Натомість на нижчому рівні мажоритарка залишається, вона багатомандатна, і це позитив, оскільки зменшує кількість змарнованих голосів. Раніше на окрузі, наприклад, кандидат у депутати Верховної Ради набирав 30 % і перемагав, решта ж кандидатів в сумі набирали 50-60% і не проходили. Зараз такого не буде. Фактично 3-4 кандидати з найбільшою кількістю голосів будуть обрані», – розповідає Олександр Неберикут, аналітик, член координаційної ради громадської мережі «ОПОРА».
Серед позитивів нового виборчого кодексу називають впровадження гендерної квоти (у кожній п’ятірці виборчого списку має бути не більше як 60% представників однієї статі), велика зміна відбулася з питанням фінансування політичних партій, є конкретніші і жорсткіші вимоги до інформування про виборчий фонд і про подання звітів тощо.
Втім, найгучніша реформа нового законодавства – впровадження відкритих списків – викликає в експертів дуже багато зауважень.
Бюлетень – квест для виборця
Система відкритих списків передбачає, що виборець голосує не лише за партію, а й за конкретного кандидата, і таким чином саме виборець (а не політична сила, як це є в умовах так званих «закритих списків») впливає на персональне представництво цієї партії в тому чи іншому органі місцевого самоврядування. Втім, нове виборче законодавство прописане таким чином, що вплив виборців буде мінімальним.
«До системи відкритих списків є багато питань. Депутати прописали багато механізмів, які ускладнюють як для виборців обрати власного депутата, так для кандидатів можливість бути обраним від партії», – каже Назар Бойко, член правління моніторингово-аналітичної групи «Цифра».
Зі слів експерта, одним з недоліків такого типу виборчої системи є те, що вона створює інформаційні перешкоди для виборців, які починаються уже з самої форми бюлетеня. На бюлетені є дуже багато інформації, і якщо виборець не має алгоритму заповнення цього бюлетеня, то він може помилитися чи знехтувати своїм правом голосувати не тільки за партію, а й за кандидата.
«У бюлетені буде партія і місце, де біля неї можна буде поставити галочку. Під назвою партії буде пронумерований перелік кандидатів, яких партія висунула в цьому багатомандатному окрузі. Таких партій буде кілька десятків. А в кінці цього бюлетеня буде окремий пункт: «В межах партії, за яку я проголосував, я підтримую кандидата за номером…» – і власне буде місце, де можна буде написати номер свого кандидата. Що це означає для нас як виборців. Ми беремо бюлетень, бачимо перелік партій і вибираємо певну партію. Ми бачимо перелік кандидатів. Якщо ми хочемо за когось із них віддати свій голос, ми повинні дочитати бюлетень до кінця і вкінці проставити номер кандидата. Ми маємо обов’язково проголосувати за партію – це гарантія того, що наш голос буде враховано, і за бажання – це вже не обов’язково – можемо проголосувати за конкретного кандидата. Я скажу так: якби переді мною поставили завдання мінімізувати кількість персональних голосів виборців за певних кандидатів, то я б, напевно, розробив таку форму бюлетеня. Бо якби мені поставили завдання зробити так, щоб виборець максимально повно проголосував за персоналії, то я б намалював бюлетень по-іншому», – каже Назар Бойко.
Експерт зазначає, що візуального розриву між партією і конкретним кандидатом можна було б уникнути, якщо поставити галочки для голосування одразу навпроти прізвища кожного з кандидатів у депутати або хоча б поставити запропоноване речення з місцем для голосування після кожної партії. До слова, в Європі, де практикують схожі системи голосування, – Польща, Чехія, – все відбувається набагато простіше: треба просто обвести ручкою прізвище свого кандидата. Також всі матеріали з формою бюлетеня, з поясненням, як його заповнювати, тощо приходять поштою заздалегідь до дня голосування, щоб виборець мав час розібратися, що йому робити в день виборів. Але навіть такий підхід не дає значних результатів.
«Аналіз виборів в Чехії показує, що лише 5% списку кандидатів зазнає змін внаслідок оцього преференційного голосування. У нас відсоток буде ще нижчим, – прогнозує голова Львівської обласної виборчої комісії Микола Щур. – Враховуючи те, що в один день буде багато виборів, і те, що виборець сам вручну має щось дописувати на бюлетені, це призведе до того, що буде дуже низький відсоток персональних голосувань за конкретного кандидата. Виборці боятимуться помилитися, щось не так написати, їм тяжко буде зорієнтуватися в тій палітрі кандидатів. Тим паче, якщо поставити неіснуючий номер, то бюлетень буде визнаним недійсним».
Тобто сама форма бюлетеня нівелює ідею відкритих списків.
Список має значення
За новим кодексом, на парламентських виборах перші дев’ять членів списку партії гарантовано отримують мандати за умови, звісно, подолання партією виборчого бар’єра. Для місцевих виборів ця норма не діє – «захищених» кандидатів не буде. Але це зовсім не означає, що місце в списку не має значення.
Власне партія претендує на мандати за умови подолання 5% бар’єра голосів. Після цього вираховується так звана виборча квота: кількість голосів виборців партій, що подолали виборчий бар’єр, ділиться на кількість представницьких мандатів в раді. В окремих округах міста чи області ця виборча квота ділиться на кількість голосів, які кожна партія взяла у цих багатомандатних округах. Таким чином визначається кількість мандатів, які залишаються в даному окрузі для кожної політичної партії.
«Але коли ви ділите цю квоту на кількість голосів за партію, наприклад, А в окрузі №1, то у вас виходить ціле число і дробовий залишок. Умовно кажучи, 3,8. Це означає, що в окрузі залишаються точно три мандати. Натомість залишки з усіх округів сумуються, знову діляться на виборчу квоту, і те число – це уже будуть мандати, які розподілятимуть виключно по списку зверху. Тобто фактично мандат отримає кандидат, який вибори програв, але який у списку стоїть вище», – пояснює Назар Бойко.
І ще один нюанс: у межах округу за підсумками голосування кандидатів розставляють за кількістю голосів, які вони здобули, щоправда, ця кількість має сягати не менше як 25% від виборчої квоти. «Умовно кажучи, партія отримала в окрузі три мандати, при тому, що висунула 10 кандидатів. Двоє з них, припустимо, здобули більше голосів, аніж виборча квота. Вони точно стають депутатами. А от ті кандидати, які не набрали виборчої квоти, ранжуються уже не за кількістю відданих за них голосів, а за місцем в партійному списку. Тобто кандидатом стане не той, хто математично здобув більше голосів виборців, а той, хто вище стоїть у списку партії», – додає Назар Бойко.
Експерт зазначає, що це робиться для того, щоб зменшити невизначеність, ця річ допомагає партіям зберегти послідовність переможців такою, якою вони визначили послідовність кандидатів. Тобто партії уже на етапі висунення кандидатів можуть змоделювати потенційних переможців виборів. Логіка політичних гравців є зрозумілою, але говорити при цьому про відкриті списки не випадає.
Катастрофа для членів ДВК
Ще одна дуже суттєва проблема, якої не вирішує виборчий кодекс, – це підрахунок голосів. Ба більше – він її суттєво ускладнює. Експерти у цьому питанні одноголосні: з підрахунком голосів на місцевих виборах буде катастрофа.
«Тому що це: а) треба навчити виборців проголосувати і б) навчити членів ДВК це все рахувати. Це ж треба порахувати усі партії, а потім в межах кожної партії порахувати кожного кандидата, а це вибори різних рівнів одночасно – обласна, районна, міська, сільська ради, мери, сільські голови... Ці речі ускладнюють процес просто в геометричній прогресії. Потрібно провести дуже серйозну роботу з членами виборчих комісій. Але, з огляду на попередній досвід, членів комісій просто ставлять перед фактом, що є закон і його треба виконувати», – каже Назар Бойко.
«При цьому ніхто не думає про те, як вирішити цю проблему. У новому виборчому кодексі абсолютно не змінилися процедури – вони як були досить старими, архаїчними, громіздкими, так і залишилися. Абсолютно не видно нового підходу ні щодо формування виборчої комісії, ні щодо оплати праці, навчання, контролю тощо», – додає Микола Щур.
В очікуванні змін
Але, мабуть, найбільша проблема Виборчого кодексу в тому, що він не є остаточними документом.
«Виборчий кодекс став компромісним варіантом для усіх політичних сил, які голосували за нього в парламенті. І за рахунок цього компромісу багато напрацювань, які передували кінцевому голосуванню, були перекреслені. Власне розрахунок був на те, що згодом в якійсь частині можна буде повернутися до певних поправок. Фактично на рівні керівництва Верховної Ради було заанонсовано, що в лютому має початися робота над правками до виборчого кодексу. Тому лютий, березень, квітень – це час, коли ми можемо побачити якісь нові положення у виборчому кодексі», – каже Олександр Неберикут.
Мова насамперед йде про технічні, процедурні помилки, які суттєво ускладнюють проведення виборів. До прикладу, за кодексом формування виборчих округів передбачено швидше, аніж створення територіальних виборчих комісій, тоді як має бути навпаки. Є також багато нюансів, пов’язаних з проведенням агітації, особливо в інтернеті, роботою виборчих комісій тощо.
Та є й серйозніші моменти, пов’язані насамперед з незакінченою реформою децентралізації. Як відомо, реформа передбачає нову територіальну основу, на якій власне і мали б проводитися вибори. Але виборчий кодекс цю територіальну основу враховує не до кінця. Президент Володимир Зеленський двічі вносив до парламенту проєкт змін до Конституції щодо децентралізації, і двічі пропоновані зміни викликали критику з боку громад, експертного середовища і міжнародних партнерів. Врешті законопроєкт відкликали на доопрацювання і оголосили широку дискусію за участі профільного міністерства, представників громад та експертів.
«Питання децентралізації – це власне момент невизначеності, – каже Назар Бойко. – У контексті виборів можна говорити про якусь тверду основу – що є в кодексі, що він передбачає. Але є також невідоме – реформа децентралізації поки що не завершена, і якою вона буде на кінцевому етапі, не знає ніхто. Як під цей її фінальний вигляд буде перекроюватися виборче законодавство – не знає ніхто. Ми це наразі можемо оцінювати лише здалеку».
З ним погоджується Микола Щур: «Очевидно, що виборче законодавство мають змінити відповідно до реформи децентралізації. Але річ в тім, що наразі нема єдиної концепції децентралізаційних змін. Поки їх нема, ми можемо про це говорити лише в теорії. При цьому, на мою думку, вибори мають пройти на новій територіальній основі – нема сенсу робити вибори на старій системі. Уже зараз ця система є напівдієздатною, бо нині є багато районних рад без повноважень, оскільки територію районів повністю покривають об’єднані територіальні громади».
Кого все ж обиратимемо?
Власне у контексті децентралізації питання районних рад є одним із найсуперечливіших. Річ в тім, що експерти з децентралізації пропонують вилучити ланку районів як непотрібну. Тож якщо до їхньої думки дослухаються, виборів до цього представницького органу проводити не будуть.
«Наразі не зрозуміло, чи будуть існувати райони взагалі, а якщо будуть – то чи залишаться в нинішньому вигляді, чи будуть укрупненими. Відтак невідомо, чи будуть існувати районні ради, з якими повноваженнями і в якому складі», – каже Микола Щур.
Ще один момент невизначеності – інститут старост. Реформа децентралізації і нове виборче законодавство передбачають обрання старост, але нема регламентування, як саме це відбуватиметься. «У виборчому кодексі є посилання на закон про добровільне об’єднання громад, де вказано, що спочатку обирається рада, формується виконком – і потім вони ухвалюють рішення про формування старостинських округів і проводять вибори старост, – пояснює Микола Щур. – Відтак спершу будуть вибори до громад, їхніх голів, а потім через якийсь час – вибори старост за умови, що сама ОТГ вирішить, що їй це потрібно. Але це питання, знову ж таки, до кінця не врегульоване. Не можна відкидати, що в оновленому законодавстві старости стануть обов’язковою ланкою, а відтак будуть прописані критерії їхнього обрання».
Своєю чергою, Олександр Неберикут не чекає радикальних змін виборчого законодавства, продиктованих власне реформою децентралізації. На його думку, радше йтиметься про уточнення термінології. «Територіальна основа згрубша не має значення. Ніхто не моделював виборчу систему під об’єднані громади і не об’єднані. Для моделювання враховували лише рівень адмінодиниці і кількість виборців, які там проживають. Якщо це великі міста і вибори до обласних, районних рад, то це пропорційна виборча система з відкритими списками. Якщо це села, селища і малі міста – це багатомандатна мажоритарка, – каже він. – Термінологія не матиме аж такого значення. Просто якщо раніше ми обирали депутатів сільської чи селищної ради, то в жовтні ми обиратимемо депутатів об’єднаної громади, яка просто територіально охоплюватиме більшу територію і матиме більшу кількість депутатів. Виборчий кодекс буде застосовуватися до тієї територіальної основи, яка буде на момент виборів».
При цьому експерти переконані, що зміни до виборчого кодексу мають відбуватися паралельно до процесу розгляду змін до Конституції.
«Щоб ухвалити зміни до Конституції, народним депутатам потрібне ще одне голосування у вересні. Тому зміни до виборчого законодавства можуть іти одночасно. Імовірно, саме голосування відбудеться після внесення змін до Конституції, але вони можуть ці зміни проговорювати, комунікувати з суспільством щодо того, в який бік буде змінюватися виборче законодавство», – каже Назар Бойко.
Новіші вибори – ще новіші правила?
Втім, імовірно, що кодекс зазнає і глибших змін, які уже будуть продиктовані політичною доцільністю – аж до зміни виборчої системи. Щоправда, радше за все, проведуть їх уже після місцевих виборів.
«Пропорційна система з відкритими списками на місцевих виборах є фактично дзеркальною для системи парламентських виборів. Це дуже складні механізми, і нині депутати самі до кінця не розуміють, як вони спрацюють на практиці. Тому я припускаю, що влада на прикладі місцевих виборів хоче перевірити, як саме спрацює нова система і, зокрема, чи забезпечить потрібні їм результати. Якщо результати будуть зовсім непередбачуваними, якщо виборці реально голосуватимуть персонально і якісь неочікувані кандидати ставатимуть депутатами замість партійних функціонерів, то вони, без сумніву, змінять систему і вибори до Верховної Ради пройдуть за іншою виборчою системою», – підсумовує Назар Бойко.
27.02.2020