Кілька місяців тому Володимир Зеленський оголосив про те, що намагатиметься зійти зі стежки свого попередника у «мінському процесі». Зокрема, облишить намір проштовхувати «особливий статус Донбасу» у текст української Конституції, обмежившись спеціалізованим законом. По завершенні саміту «нормандської четвірки» Президент України передав до Верховної Ради проєкт конституційних змін – і у ньому дійсно немає згадки про особливості врядування для Донбасу. Водночас, президентський проєкт пропонує передбачити в тілі Конституції можливість унормовувати звичайними законами (а отже, ухваленням не 300 голосами народних депутатів, а простою більшістю в 226 «за») статуси всіляких-різних адміністративно-територіальних одиниць, тобто не тільки Донбасу, а й міст, районів (надалі – округів) чи областей.
Експерт організації «Центр UA» Назар Заболотний розповідає Z про те, чиї конституційні ідеї небезпечніші – Порошенка чи Зеленського, і чому українські президенти є такими префектолюбами.
Назар Заболотний, юрист, аналітик громадської організації Centre UA
– Пане Назаре, як ви оцінюєте проєкт конституційних змін щодо децентралізації, внесений Володимиром Зеленським до Верховної Ради?
Минулого разу, коли Президент передавав до парламенту свій проєкт децентралізації (мається на увазі Петро Порошенко), це закінчилося вибухом – справжнім вибухом під Верховною Радою. Чи в проєкті Зеленського є настільки ж дражливі норми, котрі можуть спричинити протест подібного рівня?
– Думаю, що подібні ризики існують. І навіть гірше: таких ризиків існує ще більше. На мою думку, цей законопроєкт може викликати акції протесту, причому не тільки на етапі самого голосування, а й на етапах імплементації, і в різних регіонах країни.
Якщо у проєкті децентралізації Петра Порошенка була норма про те, що для окремих районів Донецької і Луганської областей запроваджується особливий статус – а точніше, певні особливості місцевого самоврядування, – то в змінах, які подав Володимир Зеленський, є норма, яка каже, що законами України визначається правовий статус адміністративно-територіальних одиниць.
Виходить, що в кожної адміністративно-територіальної одиниці – області, району (або округу), громади – цей статус може бути різним. Тобто особливий статус можуть отримати не тільки Донеччина чи Луганщина, а якась «бурштинова республіка» на півночі країни чи, припустимо, Бессарабія на півдні.
Я не можу сказати, чи це вмисне прописана норма, чи це недбалість авторів, які, готуючи зміни, не намагаються передбачити, як ці зміни можуть застосовуватися в майбутньому, – але конкретно в цій редакції ми бачимо дуже великі небезпеки.
– Якщо цю норму законопроєкту сприйняти дійсно як незграбну, ненавмисну, то що могли планувати автори, на вашу думку?
– Не відкидаю, вони хотіли сказати, що повноваження для органів місцевого самоврядування на рівні громад, районів та областей будуть визначені законом. Але якраз про це вони не написали. У законопроєкті мала бути норма про те, що правовий статус адміністративно-територіальних одиниць одного рівня – наприклад, громад – є ідентичним. Це би зняло будь-які загрози.
Окрім того, в проєкті є інша норма, яка каже, що територія України поділяється на громади. Якщо її поставити поруч із попередньою нормою, то виглядає так, наче Україна мала би розпастися на окремі громади.
Базово, треба виходити з того, що Україна є унітарною державою. Її територія, як і будь-якої іншої унітарної держави, є цілісною і неподільною. Це не є федерація. Це в федерації територія складається з окремих суб’єктів.
– Можливо, малося на увазі те, що місцеве самоврядування функціонує за принципом повсюдності на всій території держави?
– Я теж так думаю. Але цю норму виписали якимось таким кострубатим чином, що ми отримуємо редакцію, яку одного дня можна буде використати проти нас всіх.
– З іншого боку, саме в цій нормі, можливо, й захована вся суть «Нормандії». Саме тут вікно для особливого статусу Донбасу.
– Так, якщо в цей проєкт і закладали «Нормандію», то саме в цю норму, яка дозволяє визначити простим законом правовий статус будь-яких адміністративно-територіальних одиниць.
До речі, в попередніх версіях цього проєкту, котрі надсилали різним громадським організаціям на ознайомлення, цієї норми не було. Очевидно, цю норму додали вже на останньому етапі.
– Чи є якась різниця між тим, що називають «особливим статусом», і «особливостями місцевого самоврядування»? Наприклад, команда Порошенка ображається, коли ці поняття вживають як синоніми: прибічники попереднього Президента кажуть, що особливості самоврядування – то не статус.
– Конституція України ані зараз, ані в результаті можливих змін, пов’язаних із цим проєктом, не розмежовує повноважень, котрі мають належати органам місцевого самоврядування чи виконавчій владі. Інакше кажучи, певну сферу владних повноважень можна передати в довільний спосіб від органів самоврядування до державних адміністрацій і навпаки. Тобто гіпотетично можна сказати, що правоохоронна система на місцях теж є однією з особливостей місцевого самоврядування.
«Мінські угоди» і той закон про особливості місцевого самоврядування в ОРДЛО, який нещодавно був продовжений ще на рік, передбачають транскордонне співробітництво ОРДЛО із суб’єктами федерації Росії. Це якоюсь мірою свідчить про наявність державного суверенітету у цих територіальних утворень: як правило, навіть у федералізованих державах суб’єкти федерації не мають права на прямі міжнародні зносини з іншими країнами.
Тому, на мою думку, «особливий статус» і «особливості місцевого самоврядування» – це одне й те ж. «Особливий статус» – радше простонародна назва для цього закону. Котра, в принципі, відповідає суті написаного в «мінських угодах».
– З іншого боку, сам термін «статус» вже надає території певної очевидної символічності.
– Символічність у тому, що шматки двох областей виділяються в окрему територію. Це вже говорить про те, що вони, по-перше, є єдиним адміністративно-територіальним утворенням, по-друге, про те, що вони мають певний особливий, якщо порівнювати з іншими регіонами країни, статус.
Те саме випливає із терміну «особливості місцевого самоврядування в ОРДЛО». Тому що ми говоримо про щось особливе у прив’язці до територій.
– То який закон створював більше ризиків – Порошенка чи Зеленського?
– Більше ризиків створює проєкт Зеленського, через те, що він може запустити цілий «парад суверенітетів». Країна може розпастися на окремі сепаратистські регіони як по кордоні областей, так і по кожній громаді.
Колись в Україні був такий рух (який пов’язували з інтересами Медведчука), котрий виступав фактично за незалежність кожної громади. Конституція в пропонованій проєктом редакції веде нас туди ж, навіть якщо ми вважатимемо, що насправді цього ніхто не хоче і це пов’язане лише з технічними помилками.
Все-таки проєкт Порошенка хоча й прямо згадував про окремі райони Донецької і Луганської областей, але обмежувався лише ОРДЛО. А тут воно може поширитися на будь-яку адміністративно-територіальну одиницю.
– Наскільки вірогідно, що ця норма законопроєкту заблокує увесь проєкт щодо децентралізації, подібно до того, як особливий статус ОРДЛО зупинив децентралізаційну реформу аж на чотири роки?
– Швидше за все, так і буде: ця норма може заблокувати весь законопроєкт. Елементарно: подивіться на соціологію. Згідно з результатами соціологічних опитувань, 70% українців виступають за мир і компроміс щодо Донбасу. Але коли респондентів запитувати про те, які пункти «Мінська» є прийнятними, – наприклад, про «особливий статус», – вони вже виступають проти. Суспільство може зреагувати дуже негативно на проєкт конституційних змін.
– Оглядачі зазначають, що Зеленський перейняв ідею Порошенка зі сильними префектами, і навіть більше: намірився їх посилити.
Як ви оцінюєте роль префектів? Назагал, якій системі вони відповідають більше – парламентсько-президентській чи президентсько-парламентській?
– Вони більше відповідають навіть не президентсько-парламентській республіці, а президентській.
Власне, саму систему префектів Україна запозичує із французької моделі адміністративно-територіального устрою. Але є нюанс. Французька система формувалася внаслідок довготривалого політичного та історичного процесу: революції, контрреволюції, перша, друга, третя республіки, міжвоєнний колапс, під час якого змінилося 15 урядів, сильна постать де Голля… Україна не має жодного з цих факторів. Але через те, що територія України дуже подібна з Францією, – для Європи це великі країни, – то вирішили запозичити французьку модель.
Кожен наступний президент у ході доопрацювання моделі вирішив потрохи додавати повноважень. Таким чином, скільки б не казали, що це децентралізація, а виходило, що в різних пунктах додавалося: «президент має…», «президент призначає…», «президент робить…».
Вплив президента на місцеве самоврядування через префектів дійсно посилюється. Зараз виконавча влада не має впливу на місцеве самоврядування. Навпаки, районна чи обласна влада можуть висловити недовіру відповідному голові РДА чи ОДА. Тут же закладається протилежне: префект при певних підставах може ініціювати усунення голови громади чи ради.
– Які ще недоліки перекочували із законодавчої ініціативи Порошенка до проєкту Зеленського?
– Перша проблема – проєкт не забезпечує нормальної роботи виконавчої влади на місцях. Префект зав’язується на президентові: президент призначає префекта, звільняє його, префект повністю підконтрольний президенту. Голова Закарпатської ОДА Геннадій Москаль при Порошенку говорив, що він – «людина президента», і водночас саботував децентралізацію, блокував медичну реформу.
Кабінет Міністрів України, який є найвищим органом влади в Україні, мусив би мати «нервові закінчення» по всій країні, щоб повноцінно здійснювати свою політику на місцях. Але він цього позбавлений.
У проєкті йдеться про те, що виконавчу владу на місцях будуть реалізовувати місцеві представництва міністерств і відомств – управління освіти, управління юстиції тощо. Але їхню діяльність також координуватиме префект. Таким чином, президент завдяки впливу на префектів зможе взяти країну на місцевому рівні під повний контроль.
На жаль, ця система не дозволить нам отримати нормальну систему виконавчої влади. Яка завжди мусить бути вертикальною, яка завжди вершиною цього трикутничка чи пірамідки мусить сходитися до прем’єра. Чомусь у нас воно завжди сходиться до президента.
– Навіть при нинішній моделі президент полюбляє їздити в регіони і влаштовувати прочуханку чиновникам. Тепер йому буде простіше?
– Зараз президент не має аж такого великого впливу на мерів – хіба що через силові структури. Переважно ж президент намагається заручитися підтримкою мерів великих міст (особливо перед виборами). Цей проєкт у принципі не передбачає такої ситуації, щоб мер мав змогу бути нелояльним до президента.
Уявіть собі ситуацію: префект, який повністю залежний від президента, отримує право зупиняти виконання актів органу місцевого самоврядування, які загрожують національній безпеці. В стратегії національної безпеки, яку затверджує президент, можна написати, що порушення в сфері земельних відносин є загрозою національній безпеці. Таким чином, президент отримує право ініціювати відсторонення будь-якої місцевої влади, бо «земельних» порушень – купа.
– Чи існують важелі впливу, щоб змінити цей проєкт?
– Перший важіль впливу – суспільство не пропустить «особливого статусу». Якщо влада хоче завершити децентралізацію, їй доведеться забрати цей законопроєкт, почати дискусію і вносити новий проєкт.
Щодо спілкування громадських і експертних середовищ із владою… Вони вже зрозуміли, що громадськості обов’язково треба давати виговоритися. Щоправда, вони ще не хочуть нас чути. Тому я чекаю посилення комунікаційної роботи: нас намагатимуться переконати, що там немає «особливостей [місцевого самоврядування]» чи «особливого статусу», що там немає розширення повноважень президента… Але має змінитися суть.
Сучасні політики вважають: якщо люди чогось не сприймають – проблема в комунікаціях, а не в тому, що вони роблять дурниці. Виглядає, що в теперішній владі піарники взяли гору над правниками.
– «Турборежим» лізе боком?
– Їм хочеться, щоб рішення приймалися швидко. Які насправді потім не матимуть ніякого [позитивного] впливу. «Турборежим» – просто іграшка влади. А наслідки «розсьорбувати» нам з вами. Це відбудеться через рік-два-три, коли люди побачать, що рішення або не діють, або взагалі погані.
Розмовляв Володимир СЕМКІВ
19.12.2019