Михайло Савчин, доктор юридичних наук, професор, Ужгородський національний університет
Конституційний законопроєкт про децентралізацію влади від Офісу Президента є переважно копіпастом аналога канцелярії Петра Олексійовича. Але є два але.
Перше. Більш класично інтерпретується принцип субсидіарності, як це склалося спершу у канонічному праві від часів Альтузія у XVI столітті, хоча його розуміння не дотягує до сучасного його трактування у Протоколі про пропорційність і субсидіарність до Лісабонського договору ЄС.
Друге. Немає доповнення у вигляді зловісного пункту у «Перехідних положеннях» щодо особливостей місцевого самоврядування (а точніше, його заперечення) в окремих районах Донецької і Луганської областей, зокрема з можливостями створення підрозділів міліції (саме так! – етимологія слова відома, під яким мається на увазі загони самооборони) та призначенням прокурорів незалежно від відповідних органів охорони правопорядку України. Можна припустити, що таке може здійснитися ординарним законом – конституційний білль для цього має достатньо лазійок.
Більшість достоїнств і вад конституційного білля пов’язані із аналогічними перевагами і недоліками семіпрезиденціалізму. Як і доктрина субсидіарності, яка пронизує законопроєкт, семіпрезиденціалізм є динамічним явищем.
Як натепер, ми маємо концентрацію влади в Офісі Президента, адже діє пропрезидентська більшість у парламенті і пропрезидентський уряд.
Є інший варіант – період «співіснування» між Президентом та урядом, який спирається на парламентську більшість. Це якщо пропрезидентські партії не можуть отримати достатньо голосів для призначення прем’єр-міністром свого кандидата. Тоді розпочинається гостре протистояння.
Вся ця система автоматично переноситься на регіональні та місцеві влади.
І це елементарно. Чому?
Префект призначається за результатами консультацій між прем’єр-міністром та Президентом, який ухвалює остаточне рішення. Префект здійснює в області чи в окрузі адміністративний нагляд, поряд із функцією координації діяльності публічної адміністрації на місцях. З метою забезпечення законності він може одночасно зупиняти дію та оскаржувати акти органів місцевого самоврядування до суду.
Однак у разі порушення органами місцевого самоврядування Конституції України або якщо такі посягають на суверенітет і територіальну цілісність України чи становлять загрозу національній безпеці Україні, то префект ініціює перед Президентом вжиття надзвичайних заходів. Вони полягають у достроковому припиненні повноважень голови громади та ради в громаді, окрузі чи області та призначенні тимчасового державного уповноваженого з одночасним зверненням до Конституційного Суду, який перевіряє конституційність акта органу місцевого самоврядування. Доволі незвичним нюансом є те, що так званих виконавчих органів рад (так і залишився цей спадок радянщини у системі публічної влади) не розпускають, хоча вони можуть бути просякнуті духом сепаратизму та інституційно здійснювати заходи, спрямовані проти конституційного порядку України.
За наявності таких повноважень Президента так і не введено контрбалансу – можливості громад чи груп індивідів звертатися до Конституційного Суду зі скаргою про захист прав місцевого самоврядування, що знають правні системи Німеччини, Словаччини.
З позитивів конституційного законопроєкту є введення поняття громади (бо назва громади, як сільська чи селищна рада, – доволі ретроградне), зміна радянського поняття району на округ (хоча виступали про поновлення традиційної назви – повіту).
А от введення родового поняття області без їхнього переліку в умовах воєнного конфлікту з Росією, анексії Автономної Республіки Крим та міста Севастополя може бути розцінене як ліквідація статусу міста Севастополя. У статті 133 конституційного білля згадки про місто Севастополь немає, хоча окреме положення про місто Київ зарезервоване. Адже білль з цього питання передбачає новацію – вирішення питань щодо громад, округів та областей на рівні ординарного закону (Конституція передбачає органічний закон лише стосовно державних символів, який ухвалюється принаймні двома третинами від загального складу парламенту).
Загалом, конституційний законопроєкт про децентралізацію не долає кардинальної інституційної вади, яка закладена імпліцитно у семіпрезиденціалізм. Він є конфліктогенним, оскільки вносить конкуренцію повноважень у цій сфері між Президентом і прем’єр-міністром, особливо у період їхнього «співіснування». Відсутність у громад і органів місцевого самоврядування доступу до Конституційного Суду вносить дисбаланс у забезпечення права на місцеве самоврядування. Законопроєкт поглиблює механізми дирижизму Президента, тобто його прямого втручання у публічні справи місцевого значення. Це містить потенційні виклики для місцевого самоврядування на грані заперечення сутності змісту такого права.
Потенційне вирішення питань територіального устрою на рівні ординарного закону в умовах російсько-українського конфлікту несе потенційну загрозу унітаризму та територіальній цілісності України.
Відсутність інклюзивності процесу підготовки законопроєкту, особливо конституціоналістів та фахівців з проблем територіального устрою, підриває засади його демократичної легітимності.
Але ці вади ще можна виправити. Час ще є.
Лише треба бути терплячими, гідними і витримати гросмейстерську паузу…
Кадр із телесеріалу "Слуга народу". Зеленський у ролі президента Голобородька розглядає нову мапу України – держава розлетілася на 28 незалежних республік
19.12.2019