Володимир Петраковський, експрокурор, викладач Києво-Могилянської академії
Щоразу, як тільки Президент України призначає генерального прокурора, постає питання: чи буде новий головний прокурор і прокуратура разом із ним незалежними від Президента?
Закономірно, що це найперше і найсерйозніше питання у цьому випадку. І не лише тому, що (а)політичність прокуратури прямо впливає на уявлення суспільства про якість кримінального правосуддя. Ступінь впливу політиків на органи розслідування та обвинувачення є надійним індикатором рівня (не)демократичності країни.
Це питання особливо актуальне зараз, позаяк Президент має великий рівень електоральної підтримки, в парламенті господарює його „моно“-більшість, а уряд цілковито відданий порядку денному його офісу.
До цього варто додати, що новий генеральний прокурор не лише є кар’єрним професіоналом від виконавчої влади (яка за своєю природою характеризується централізованістю та підпорядкованістю), — в прокуратуру Руслан Рябошапка прийшов з посади заступника керівника Офісу Президента України. Навіть коли порівнювати його з Юрієм Луценком, лояльність якого до Президента Порошенка майже не знала меж, формально, позиція голови президентської фракції суттєво відрізняється від позиції заступника керівника Офісу Президента за ступенем підзвітності перед главою держави. Тобто до переходу в Генеральну прокуратуру Юрій Луценко виглядав радше соратником і партнером Президента Порошенка, ніж підлеглим.
Президентська команда та її прихильники відповіли б на поставлене на початку питання так: хороші люди на відповідальних посадах робитимуть добрі справи. Проте історія вчить, що чим більше влади хтось отримує, тим надійніші запобіжники супроти можливих зловживань потрібні. І персоналії тут ні до чого.
У цьому контексті варто вивчити урок історії від Сполучених Штатів Америки. З багатьох причин, направду. Проте ключові такі: по-перше, генеральний прокурор США (Attorney General) є членом Кабінету президента США. Так є тому, що президент США очолює федеральну виконавчу владу і відповідно до конституції «забезпечує точне виконання законів» — Департаментом юстиції зокрема; по-друге, нерідко трапляється так, що цю посаду отримує близький політичний соратник президента. Іншими словами, генеральний прокурор США та сам Департамент юстиції є частиною президентського офісу. Утім, вже близько півстоліття від кожного претендента на посаду генерального прокурора Конгрес жадає пояснень того, яким чином він буде гарантувати незалежність департаменту від Білого дому.
Ідея про те, що Департамент юстиції має бути незалежним від впливу політиків, президента зокрема, не викладена в конституції США чи якомусь федеральному законі буквально. Вона радше породжена Вотергейтським скандалом. Хоча перша внутрішня політика (policy) відомства, яка обмежувала варіанти взаємодії та випадки контактів Департаменту юстиції з політиками, і з’явилася дещо пізніше у відповідь на політично вмотивоване звільнення окружного прокурора. Річ була в тому, що один із конгресменів поскаржився на прокурора — і через це його звільнили. Потім виявилося, що цей прокурор вів розслідування, яке могло завершитися звинуваченнями цього конгресмена в корупції. Відтоді очільники Департаменту юстиції авторизують внутрішню політику (policy), яка визначає принципи взаємодії та порядок комунікації департаменту з вищими політичними органами та їхніми посадовцями. І коли трапляються випадки послаблення цих принципів або нехтування ними, вони неодмінно закінчуються скандалами. Бо, як наголосив у вступній частині генеральний прокурор Гріфін Белл, що у 1978 році затвердив першу редакцію такої внутрішньої політики (policy): „Ці обмеження є найменшими із зусиль, однак цілком необхідними, аби підтримувати довіру суспільства до Департаменту юстиції… [який] має сприйматися суспільством як нейтральна територія, де ні прихильність, ні тиск, ані політика не є визначальною під час застосування законів“ (Politico/Lawfare/ProtectDemocracy).
Інші генеральні прокурори США також підтримували курс свого попередника. „Вкрай важливо, аби суспільство було переконане в тому, що закони Сполучених Штатів виконуються та застосовуються неупереджено“, – у 2006 році зазначив генеральний прокурор Альберто Гонзалес. У 2009 генеральний прокурор Ерік Голдер додав: „Верховенство права залежить від неупередженого здійснення правосуддя. Рішення Департаменту юстиції повинні бути неупередженими і захищені від політичного впливу. Вкрай важливо, щоби слідчі та прокурорські повноваження Департаменту здійснювалися без упередженого ставлення. Одним з основних обов’язків кожного співробітника Департаменту є забезпечення дотримання цих принципів у всіх правових починаннях Департаменту“. Також Ерік Голдер нагадав прокурорам рішення верховного суду США у справі „Berger v. United States“, де суд підкреслив, що вони є „не просто представниками сторони, а є представникам держави, обов’язок якої адмініструвати неупереджено є настільки ж серйозним, як її повноваження адмініструвати взагалі“.
Важливо, що аналогічна за змістом політика (policy) затверджена й на рівні офісу президента США. Головний юридичний радник президента визначив, що „ці правила існують для того, аби гарантувати як ефективну реалізацію політики Адміністрації, так і найвищий рівень довіри до цивільних або кримінальних проваджень, які веде Департамент юстиції. Тому, аби Департамент реалізовував свої слідчі та прокурорські функції, не піддаючись неналежному політичному впливу, цих правил необхідно суворо дотримуватися“.
Існування цих політик (policy) є свідченням того, що як президенти США, так і очільники Департаменту юстиції цілковито усвідомлюють той факт, що департамент наділений серйозними повноваженнями, які можуть бути використані на шкоду політичним опонентам, або навпаки — для захисту політичних союзників. Власне, не випадково Вотергейтський скандал став зерном, з якого потім проросли ці політики (policy). Адже президент Ніксон тиснув на генерального прокурора Еліота Річардсона, щоб уникнути відповідальності за незаконне прослуховування своїх політичних опонентів.
Нині поведінка чинного президента США, Дональда Трампа, актуалізувала питання взаємодії та комунікації Білого дому з Департаментом юстиції. Тому один із сенаторів запропонував посилити відповідні політики (policy) правилом, що всі випадки контактів між представниками офісу президента та Департаменту юстиції щодо конкретних справ та кримінальних проваджень мають належним чином реєструватися, а доступ до цього реєстру мусить мати Конгрес.
Українська система права, здавалося б, виглядає „надійніше“ у цьому контексті. Конституція відносить прокуратуру до органів правосуддя і не наділяє Президента повноваженням, що дозволяють йому хоч якимось чином впливати на діяльність прокуратури. Закони чітко вказують на політично нейтральний статус прокуратури і прокурорів та гарантують їхню так звану «зовнішню» незалежність. Відповідно до стандартів Ради Європи, навіть у випадку, якби служба публічного обвинувачення (прокуратура) була б частиною або підпорядковувалася уряду, держава повинна була б гарантувати, щоб характер і обсяг повноважень уряду відносно служби публічного обвинувачення (прокуратури) встановлюються законом; і якби уряд мав повноваження надавати вказівки про початок певної справи, такі вказівки повинні були б відповідати гарантіям відкритості й справедливості; а індивідуальні вказівки про заборону обвинувачення, у принципі, були б неприпустимими.
Попри це, більшість оглядачів, та часто й самі прокурори, і далі називають українську прокуратуру «структурою президентської вертикалі». Хоча для такої позиції не існує жодних юридичних підстав. Таке уявлення зумовлене хіба що радянським спадком, але це аж ніяк не виправдовує того факту, що на сьогодні воно є цілковито хибним.
Тому якщо новий генеральний прокурор Руслан Рябошапка щирий у своїх намірах реформувати прокуратуру, насамперед він має визначити принципи взаємодії свого офісу з Офісом Президента України. Не зайвим було б зробити те саме й Президентові. Але не у вигляді публічних заяв, яких уже були сотні, а у формі конкретних затверджених правил (policy), відкритих для загалу.
Такі правила мають встановлювати, що прокурори, у тому числі генеральний прокурор, не мають комунікувати з офісом Президента про хід досудових розслідувань, розгляд обвинувачень та навіть цивільні справи, в яких вони або їхні „підлеглі“ беруть участь. Це просто неприпустимо. Адже очевидно, що зацікавленість Офісу Президента в якомусь кримінальному або цивільному провадженні матиме наслідком певну реакцію. І, найімовірніше, цією реакцією будуть ті чи інші „рекомендації“ прокурорам.
Водночас є допустимими кілька винятків: контртероризм та контррозвідка. За українською Конституцією, Президент відповідає за безпековий та зовнішньополітичний курс держави. Власне тому він і є главою держави та верховним головнокомандувачем. Своєю чергою, прокуратура здійснює процесуальне керівництво у кримінальних провадженнях, які стосуються актів тероризму, зокрема актів терору, що можуть бути кваліфіковані як гібридна агресія однієї країни проти іншої. Крім того, прокурори наглядають за негласними діями органів правопорядку, контррозвідників зокрема.
Відтак певна взаємодія прокурорів з Офісом Президента не позбавлена легітимної мети. Але вона має бути дуже лімітованою та чітко окресленою.
Яскравим прикладом доцільності такої комунікації був випадок, пов’язаний з Володимиром Цемахом, якого міжнародна слідча група, що розслідує збиття пасажирського літака MH17, розглядає не лише як цінного свідка, а й як підозрюваного. Українська влада видала Володимира Цемаха Росії під час нещодавного обміну за формулою «35 на 35». Це стало можливим тільки тому, що суд звільнив Цемаха з-під варти, хоча прокурор наполягав на продовженні тримання його під вартою.
Ця історія наштовхує на висновок, що Офіс Президента, який вів переговори про обмін, фактично втрутився у кримінальне провадження, не поставивши до відома прокуратуру. Також з цього випливає, що рішення про звільнення з-під варти, яке ухвалив суддя, навряд чи було випадковим. Навіть якщо прокуратура знала про обмін, це ніяким чином не знімає питання, чому саме напередодні обміну та при запереченні прокурора суддя прийняв рішення звільнити Цемаха з-під варти. Натомість прокурор, переслідуючи легітимний інтерес та слідуючи належній процедурі, міг би у будь-який час клопотати про звільнення підозрюваного з-під варти. І навіть якби це відбувалося лише в цілях обміну, його рішення не виглядало би сумнівним. Адже кримінальне переслідування, його межі та результат — це повна і виняткова відповідальність прокуратури. Так визначено в Конституції. З цього також випливає те, що керівники органів слідчих органів, директори НАБУ та ДБР зокрема, та їхні підлеглі не мають контактувати з Офісом Президента безпосередньо. У винятковому випадку, якщо є легітимна мета, яка окреслена вище, вони мають це робити лише за участі або через прокурора.
Отже, гідна відповідь нового генерального прокурора на поставлене на початку питання – це чітко окреслені межі офісів: свого та президентського. Такий крок не лише сприятиме підвищенню довіри до результатів майбутньої реформи прокуратури, а має всі шанси стати її найбільшим внеском. Бо наразі, як було заведено його попередником, ці межі стерті.
17.09.2019