Уявіть політика, який дає зрозумілу і конкретну обіцянку перед виборами. Потім уявіть, якщо можете, що політик, бувши обраним, цю обіцянку порушує.
Чи може в такій ситуації виборець звернутися до суду й отримати там юридичний захист?
Звикло, коли хтось кидає вас у важливих справах, ви можете пригрозити йому застосувати закон. Проти боржника, скажімо, який не сплачує рахунки, чи водія, що не виявив належної уваги та обачності на дорозі, ви можете подати позов.
І це стосується не тільки до прямих конфліктів — добре продуманий позов може зупинити реалізацію багатомільярдного інфраструктурного проекту, якщо його розробник помилився, і суддя залюбки ухвалить у вівторок по обіді постанову, яка запобігає неправильному використанню всесвітньою трастовою групою активів жертви. Там, де є відповідальність, зазвичай десь є і розумний юрист, який допоможе вам сформулювати позов.
А як щодо найважливіших справ? Політики обрані, щоб діяти в критично важливих сферах, які впливають на вас і ваших близьких: питання життя і смерті (входження у війну чи фінансування медицини) або питання, що визначають рівень життя суспільства (економіка та законність і правопорядок). Все це є щонайсерйозніше.
Але виглядає, що блудні політики стоять понад законом. Кандидат, який, прагнучи вашого голосу, однозначно виступав за один курс діяльності, а згодом, повернувшись у своє посадове крісло, робить щось цілком інше, дуже для вас збиткове, — виявляється поза досяжністю правової системи. Вам, певно, знайоме це відчуття неправильності: очевидно, щось мало би бути, щоб якось цьому зарадити.
Однак законодавці не подумали про інтереси зневірених виборців. Ви не можете подати позов на політика за порушення умов контракту, принаймні не в судочинстві Англії та Вельсу. Обіцянки політика не є тією «офертою», «заакцептувавши» яку (віддаючи йому голос) ви створюєте юридично зобов'язальну угоду.
Щобільше, закон забороняє «купувати голоси». Тиск на політиків голосувати згідно з договірними зобов'язаннями в особистих інтересах певного виборця — якщо ви про це думаєте — є формою корупції. І створення правової системи «голосування найму» навряд чи є прямим способом відновити довіру до політики.
Тож якщо з політиком не можна укласти контракт, то чи є інші юридичні підстави для позову, відкриті для згірченого виборця?
Десь 40 років тому англійські суди відкрились на естопель (юридичний термін для «призупинення») посадовим особам щодо їх відмови від своїх зобов'язань щодо громадян. Естопель є доктриною приватного права — відома комерційним і майновим правникам, — але деякі судді спробували застосувати її в ситуаціях «публічного права». Отже, якщо держслужбовець чи посадовець місцевої влади сказав певну річ і ви, поклавшись на його слова, зазнали шкоди, то суд подеколи міг би зупинити можливість посадовій особі взяти свої слова назад. Було б несправедливо, мав би сказати суд, для посадовця робити щось таке «недобросовісне», що підвело б громадян за таких обставин.
Однак так званий «публічноправовий естопель» реально так і не прижився, навіть попри арґументацію (звикло невдалу) в разі непрорахованого планування чи в інших прецедентах («посадовець місцевої ради сказав, що я міг це зробити»). І, наскільки можна сказати, естопель ніколи не усовістив — якщо цю совість можна було відшукати — жодного обраного політика.
Базова проблема полягала в тому, що справедлива доктрина естопелю зіткнулась з приземленим підходом публічного права щодо продуцентів рішень і правил. Наділення когось свободою вибору в здійсненні публічної влади в публічному інтересі не може бути обмежене фідуціарними зобов'язаннями щодо одного громадянина, а не щодо іншого. Отож, в остаточному підсумку, Палата лордів 2002 року поклала край мукам нещасної, заплутаної щодо справедливості концепції «публічноправового естоппелю» — перш ніж вона добралась бодай до якоїсь обіцянки політиків.
Більш перспективним юридичним шляхом для злого і розчарованого виборця виглядала публічноправова доктрина «правомірних очікувань». Вона означає, що коли наділена владою особа дала привід (своїми заявами або поведінкою) припускати, що рішення ухвалюватиметься саме так, то без вагомих причин він не може чинити інакше.
Наприклад, якщо місцева рада, перш ніж закрити школу, провадить консультації з мешканцями, то вона не має права закрити наступну школу без консультацій.
Обмеження доктрини «правомірних очікувань» полягає в тому, що переважно вона радше стосується лише до «процедурних» питань, а не до суті остаточного рішення чи правила — з причини, знову ж таки, як і у випадку з естопелем, неприпустимості обмеження свободи вибору творців рішень і правил. Це, однак, не завадило кільком амбітним юристам скористатися таким підходом, щоб закликати політиків до відповідальності.
У справі Беґбі адвокат стверджував: у сім'ї школяра, внаслідок сказаного опозиційним політиком, було правомірне очікування, що державна підтримка місць у школі в разі його обрання урізана не буде. Але суд відмовив позивачам: не важливо, що говорив політик в опозиції, навіть якщо йдеться про величезну для сім'ї суму.
У справі Вілера адвокат (з незворушним виглядом) просив суд своєю постановою зупинити Тоні Блера, тоді прем'єра, який обіцяв перепровадити референдум про вступ Великобританії в ЄС. Суд уважно вислухав (з таким самим незворушним виглядом) софістичні арґументи щодо цього пункту, а також і те, чому це не буде втручанням в парламентський суверенітет. Але, як і в справі Беґбі, суд відмовив: обіцянки прем'єра не мають юридичної вартості.
Суди реально не люблять втручатися в такі спори. Їх предмет, як сказав би суддя, не підлягає судовій відповідальності. Юридичне відображення — в тому, що такі питання треба вирішувати в парламенті чи кандидатами у виборчих кампаніях. Відповідальність за порушену обіцянку для політика — не рішення суду чи відшкодування збитків, а ризик не бути переобраним. Навіть у випадках, коли судам доводиться з'ясовувати виборчі чвари (як у справі Вулас, де кандидат програв вибори через неправдиві заяви про конкурента), в них проглядається небажання мати якийсь стосунок до цих проблем.
Щоб зрозуміти чому, треба взяти до уваги кілька моментів. Передвиборчі заяви не є офіційними документами, що вимагають судового аналізу, а є вправлянням в рекламуванні і пропаґанді. Політичний «мандат» не має нічого спільного з мандатами, з якими має справу комерційне право. Риторика політика — не матеріал для позову.
Навіть якщо суди колись почнуть працювати з передвиборними заявами, політики просто говоритимуть удвічі довше, додаючи до висловлювань дисклеймер дрібним шрифтом. І що зміниться? В 1987 році виборча програма консерватистів експліцитно передбачала «community charge» (фіксований місцевий податок з особи). Чи якась розумна особа скаже, що суд мав би ухвалити рішення, щоб запровадити його з назвою «poll tax» після 1990 року?
Ще одне велике питання: коли треба виконати юридичну обіцянку. Чи належить виконувати обіцянку політичної партії, яка потім вступила в коаліцію з іншою? Чи вона мала б анулюватися, якщо партія виявиться у меншості? І що означає «виконати обіцянку» — проголосувати за закон, ухвалити закон чи лиш повністю надати йому чинності? А що, як закон потім скасують? Коли вважати, що політик вже порушив обіцянку?
Все це не юридичні питання. Закон не магія. Сказати, що має існувати закон проти чого-небудь, — це сказати, що має існувати закляття проти чогось. Існування закону проти порушення політиками обіцянок просто буде означати, що вони порушуватимуть інакше.
Звичайно, політики не мають порушувати своїх обіцянок. Але конституція ґарантує, що відповідальність політиків за слова і діла забезпечується контролем від різних інститутів, прозорістю політичного процесу, чесними і конкурентними виборами. Вирішення проблеми політиків, які не дотримуються обіцянок, лежить через зміцнення політичних інститутів.
Якщо ж конституція не має сили ґарантувати підзвітність влади, то навряд чи перетворення політичних розбіжностей на предмет судових розглядів зробить ситуацію кращою.
Автор - керівник напрямку медіаправа Preiskel і Co
David Allen Green
If a politician breaks a promise should a voter have a legal remedy?
FT blog, 16.04.15
29.04.2015