У п’ятницю, 19 вересня, в Мінську відбувся черговий раунд переговорів між представниками влади й сепаратистських рухів Донбасу. Сторони сіли за круглий стіл уже з конкретним законодавчим актом – законом про особливий статус окремих районів Донецької та Луганської областей. Цей закон здійняв в Україні неабиякий галас. На тижні цей документ без експертизи юридичної служби Верховної Ради та ще й у закритому режимі проголосували депутати. Вже сам цей факт підштовхнув частину громадськості до висновку, що влада намагається тишком розписатися перед ворогом у своїй капітуляції. Насправді причина таємничості банальна: в країні передвиборча кампанія. Політичні табори Петра Порошенка та Арсенія Яценюка підтримали ці закони своїми голосами, однак не наважилися зробити це перед очима виборців. Однак сам закон – це ще не поразка. Варто вчитатися у його текст – стане очевидним, що жодного надміру «особливого» статусу Донбас іще не отримав.
Вихідці з Донбасу протестують узаконенню особливого статусу Донецької та Луганської областей
Мінськ із дишлом
Громадськість сприймає введення особливого статусу для окупованих районів Донецької та Луганської області як конечну точку, як доконаний наслідок збройного протистояння. Насправді конфлікт не вичерпано. Не будемо казати, що хитке перемир’я може перерости у війну – бо загроза війни над нами висить ще з весни, і висітиме довго, бо це найповажніший і, можливо, останній козир Москви. Наразі конфлікт просто переходить із військової площини в політико-правове поле. Це черговий раунд військово-політичного багатоборства. Переможця не визначено, а виклик триває. Якщо все піде так, як належить, то зброя поступово стихатиме, а натомість почнеться боротьба в кулуарах і кабінетах. Так, тут теж можна програти. Боротьба може завершитися тим, що повісимо собі на шию власний варіант Придністров’я, що платитимемо сепаратистам велику контрибуцію, зрештою що фактично втратимо Донбас. Або й Україну.
Власне законів є два. Один стосується «особливого статусу» окремих районів Донецької та Луганської областей, а другий прописує умови амністії. Вони є декларативними, рамковими. Кожну процедуру, виписану законом, доведеться обумовлювати додатково. Кожним пунктом можна крутити праворуч і ліворуч, як тим дишлом. І куди поверне це дерев’яне осердя з прадавньої української приказки, залежить від сили сторін, зокрема, від військової переваги, геополітичної розкладки, тяглості санкцій, цін на енергоносії тощо. «Залізним» пунктом залишається зобов’язання влади провести 9 грудня дострокові місцеві (районні і нижче) вибори, а опісля – не чіпати новообраних депутатів три роки, бо саме до 2017 року центр буде позбавлений можливості ініціювати дострокові вибори на окупованих територіях.
Політика Порошенка в стосунку Донбасу відгонитиме візантійщиною
Декотрі пункти холості. Скажімо, як «мовний епізод» закону, котрий нібито розширює права російської мови на території Донбасу. Фактично цей пункт є дубляжем уже існуючого закону про статус регіональних мов, який за часів Віктора Януковича прописав особливі права місцевих органів влади у веденні мовної політики.
Збираючись на переговори до Мінська, український делегат Леонід Кучма заявив, що переговори будуть важкими. «Якщо я зараз скажу те, що я думаю про ці законопроекти, мені завтра буде дуже важко за столом переговорів у Мінську», – зізнався екс-президент. Чи означає це, щодокумент має «подвійне дно»? За словами Кучми, після ухвалення закону треба думати, «які повноваження дати цим районам з особливим статусом, а які повноваження не давати. Як їх, наприклад, фінансувати? Адже в деяких районах все розгромлено, а зараз давайте ми їх будемо фінансувати... Який механізм має бути? За рахунок чого?»
Урок Януковича
Закони про «особливий статус» часто порівнюють із угодою, укладеною лідерами тодішньої опозиції з Віктором Януковичем 21 лютого. Зимовий компроміс передбачав перехід України до парламентсько-президентської республіки, змушував прибічників Євромайдану покинути адміністративні будівлі та площі, але в простолюдді закарбувався єдиним – згодою опозиції толерувати президентство Віктора Януковича щонайменше до грудня 2014 року, і це вже після того, як режим розстріляв у центрі Києва сотню активістів. Мотив цієї аналогії апелює до продовження боротьби на протест кулуарним домовленостям.
Насправді «мінський протокол» та «особливі закони» слід порівнювати із іншим варіантом компромісу між Віктором Януковичем і тодішньою опозицією. А саме – з пропозицією горе-президента ввести до складу уряду опозиціонерів, а пост прем’єр-міністра віддати Арсенію Яценюку. Тим самим Янукович не лише намагався «задобрити» Майдан, а й забивав товстий кілок у кілька шарів взаємостосунків: він дробив парламентську опозицію й вносив розкол між політичними силами та громадянським сектором. Варто нагадати, що Віталій Кличко, котрий виглядав фаворитом потенційної президентської гонки, одразу відкинув пропозицію президента (Янукович знущально запропонував йому посаду віце-прем’єра з гуманітарних питань). Зате Арсеній Яценюк тоді на якийсь час справді замешкався. «Я готовий втратити рейтинг, аби врятувати країну», – говорив тоді Арсеній Петрович.
Українська влада ставить на те, що донецькі взаємонейтралізують себе ще в ході кампанії виборів
Сьогодні українська влада висловлює сепаратистам «пропозицію Януковича». Бойовикам пропонують стати елементом державної системи, їх намагаються заангажувати до устрою, проти якого вони борються. Адже навіть у ролі господарів окупованих територій вони будуть змушені підтримувати легальні бюджетні та організаційні зв’язки з державною вертикаллю.
Сепаратистів провокують на міжусобиці та сварки. Частина поб’є межи собою горщики (чи що там б’ють, коли тримають у руках автомат Калашникова) ще на стадії акцепту. Декотрі продовжать конфліктувати вже тоді, коли дійде до конкуренції посад і квот. На якімсь етапі в цю боротьбу втрутяться давні бенефіціари Донбасу – «ахметови» та «єфремови»; ті діячі, котрі потайки підтримували сепаратистські прояви та збройну боротьбу повстанців, і ті, котрі вирішили перечекати кращого часу. В донецьких еліт, зголоднілих до влади та впливів, майже не залишилося варіантів для продовження політичного життя, крім вчинити come back на своїй же електоральній вотчині. Вони намагатимуться потіснити й корумпувати «польових» політиків Донеччини та Луганщини. Апогеєм розбрату, звісно, стане виборча кампанія.
Найважливіше: процес публічної легітимізації екстремістів через їхнє входження в українські органи влади (хай навіть із «особливим статусом») зменшить базу підтримки сепаратистів серед радикально налаштованого населення Донбасу, тієї частини, котрій обіцяли, що «тут буде Росія» чи принаймні «Новоросія».
…і урок Маккіавелі
Перемир’я висить на волосині. Перспективи «мирного плану» залишаються невідомими, особливо що стосується добровільного роззброєння бойовиків. Сепаратистів треба втягнути у легітимне поле. Для цього їм слід обіцяти щось направду привабливе. Якщо українська влада покладає сподівання на те, що їй вдасться перебороти вчорашніх бойовиків у нормативному полі, вона має діяти за принципом: «Обіцяй, скільки можеш – роби, скільки схочеш». Відтак, якщо закон про особливий статус окупованих районів Донбасу – це стеля українських обіцянок, то варто погодитися, що це ще не найбільша «контрибуція», що її можна обіцяти підгодованому російською зброєю регіону.
Амністія і можливість перейти на «легальне становище» – це насправді мінімум, який можна запропонувати бойовикам. Із подібного status quo починаються будь-які переговори між сторонами, що декларують бажання закопати топірець війни. Це той мінімум, на якому починається мирний процес (поряд із обміном полоненими). Якщо вибираєш мир – то погоджуєшся на амністію, в той чи інший спосіб. Але що тоді робити з непокараним злом?
По-перше, закон про амністію передбачає індивідуальний підхід – для того, щоб претендувати на амністування, треба замельдуватися в прокуратурі з відповідним проханням. По-друге, закон передбачає широку низку винятків для особливо важких і просто важких злочинів, таких злочинців не амністуватимуть. По-третє, перед тим як мельдуватися, бойовики муситимуть скласти зброю, звільнити заручників, покинути адміністративні будівлі. По-четверте, прощення стосуватиметься лише тих злочинів, що були скоєні у період до набрання чинності законом; той, хто підійме зброю у наступні дні після підписання закону, на амністію не претендуватиме. Але домінантним тут буде навіть не закон, а спосіб домовленостей. Якщо компроміс полягатиме в тому, що українська влада відмовляється від законного переслідування терористів, то діло завершиться порушенням кримінальних справ, але відсутністю вироків.
Амністія, кажете?
Загалом, українська влада зараз у дуже незручній позиції. Президент України досі не пояснив, якою є його стратегія, чому ми погоджуємося на закон про «особливий статус», і чи залишає такий акт нам шанс на перемогу, чи принаймні на відсутність поразки. З одного боку, влада змушена виправдовуватися перед громадянами: кілька днів тому Арсеній Яценюк заявив на засіданні уряду, що Київ не планує амністувати терористів, причетних до вбивств, і що центральний бюджет не фінансуватиме Донбас за рахунок інших регіонів. З іншого боку, влада змушена чимось приманювати сепаратистів, адже навіть у багатьох середовищах «ДНР» і «ЛНР» невдоволені ухваленими парламентом законами. Навряд чи хтось думає, що терористи стануть завзятими прибічниками перемир’я після того, як офіційні українські особи заявили, що амністія буде неповною, а бюджетні дотації не складуться у золоті гори.
І все це радше має запах не тонкої дипломатії, а задушливої візантійщини.
Хто нагодує Донбас
Вибір політичної боротьби замість збройного протистояння зовсім не означає, що Україні буде легко. Буде важко, а часами – важче. Однак у легітимному полі Київ має ширший арсенал інструментарію, аніж Москва. Від центральної влади залежатиме обсяг і спосіб фінансування окупованих територій. Сумнівні рішення можна буде оскаржити у судах, які дислокуватимуться не в Донецьку, а в Києві. Адже закон передбачає, що «місцеве самоврядування [в «особливих» районах, перелік яких визначається командуванням АТО] здійснюється відповідно до Конституції та законів України відповідними територіальними громадами безпосередньо та через органи місцевого самоврядування». Крім того, статус регіонів завжди можна «підкоригувати» через внесення змін до законодавства – а Верховна Рада майбутнього скликання навряд чи буде лояльною до проросійського регіону. Саме столиця залишатиметься оператором життєдайних газопроводів та енерговузлів. Окреме питання – створення районних формувань «народної міліції», яке, правда, продеклароване в законі без належних деталей.
Питання: чиїм коштом відновлюватимуть регіон?
Щодо фінансування бунтівного регіону, то держава бере на себе обов’язок затвердити цільову державну програму, спрямовану на відновлення інфраструктури та розвитку регіону. Обіцяно окремим законом запровадити особливий режим господарської та інвестиційної діяльності. У бюджеті мають затверджуватися «захищені» видатки, котрі не можна буде зменшувати протягом бюджетного року. Кабінет міністрів мав би укладати з органами місцевого самоврядування окремі угоди щодо соціального та економічного розвитку регіонів, при цьому ініціатива належатиме саме місцевим керманичам, котрі мають запропонувати уряду свої прожекти. Зверніть увагу: для кожного «пакета» підтримки потрібно ухвалювати закон, домовлятися з Кабміном абощо. На кожному етапі фінансова спроможність регіону залежатиме від договороздатності сторін, від виконання решти пунктів мирного плану. За найгіршого для України сценарію можна взагалі припинити потік ресурсів на Донбас.
Крім мілітарної війни точиться і війна пропагандистська. В цьому аспекті світ побачив миролюбні намагання української влади, натомість в деталі ніхто не входить.
Що може запропонувати навзаєм Росія в цій боротьбі центру та палаючої провінції? Яким чином вона змушуватиме Україну до фінансових дотацій і амністій? Москва може запропонувати лише війну.
Загроза війни для України – це надовго. Тому українська влада теж має поводиться так, наче закони про «особливий статус» і «мирний план» не є конечною точкою і доконаним наслідком збройного протистояння. Боротьба лише переноситься на інше поле. Час, відведений Україні для того, щоб перевести подих, слід максимально використати для зміцнення обороноздатності України, проведення економічних реформ та отримання широкої підтримки світової спільноти. Війну виграє той, хто до неї ліпше підготується, навіть якщо воювати вже не доведеться.
19.09.2014