Володимир Кондзьолка, директор Інституту міста Дрогобича
Час формування об’єднаних територіальних громад (ОТГ) поступово спливає. У 2019 році закінчується формування спроможних громад – добровільне об’єднання. Протягом цього та наступного року мають бути внесені суттєві зміни до законодавства, повинні відбутися вибори до органів місцевого самоврядування та формування адміністративно-територіального устрою районів на нових засадах.
На Дрогобиччині сформовано лише одне ОТГ – Меденицьке, і на цьому кінець. Міська рада Дрогобича спробувала почати розмови про формування громади з сусідніми селами, але наштовхнулася на опір сільських голів та деяких представників району. Їхні емоційні аргументи прості – села втратять, а місто зискає на об’єднанні.
БУТИ ЧИ НЕ БУТИ – ОСЬ ПИТАННЯ
Держава на це питання відповіла – об’єднаним громадам бути, хоча й відсутні визначені часові рамки завершення процесу добровільного об’єднання. Для міст обласного значення, які нормою закону визнані спроможними, ця процедура суттєво спрощена: дозволяє їм згуртувати навколо себе сусідні сільські та селищні ради і стати центром об’єднаної громади без зайвих бюрократичних процедур. Але у більшості міст відсутнє бажання приєднувати когось до себе. На кінець 2018 року із 187 міст обласного значення тільки три створили ОТГ.
З 2015 року держава надає вагому підтримку ОТГ, а ті, хто не об’єднався, втрачають дуже багато. За словами Тараса Баранецького, радника з питань децентралізації Львівського центру розвитку місцевого самоврядування, Дрогобицький регіон у 2015–2017 роках через не об’єднання вже втратив близько 120 млн грн гарантованих державою «інфраструктурних» коштів. За 2018–2020 роки, мабуть, втратить ще більше. Я не згадую тут про інші джерела фінансування розвитку ОТГ, які сягають десятків мільйонів гривень.
Розрахункова сума недоотримання державної субвенції на розвиток інфраструктури об’єднаних громад у 2016–2018 роках
Загалом з 2016-го по 2019 рік включно уряд виділив для об’єднаних громад 6,5 млрд грн на розвиток інфраструктури: в 2016 році – 1 млрд грн на 159 ОТГ, в 2017 році – 1,5 млрд грн на 367 ОТГ, у 2018 році – 1,9 млрд грн на 665 ОТГ, у 2019 році обсяг субвенції становить 2,1 млрд грн. Субвенцію розподілено між 806 об’єднаними територіальними громадами, які перейшли цьогоріч на прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом.
Потенційні втрати регіону величезні. Може, ми такі багаті та нам не потрібні ці кошти? За останнім рейтингом Львівської обласної адміністрації, Дрогобицький район займає вісімнадцяте місце з двадцяти районів, а ситуація з містами виглядає так: Дрогобич на четвертому місці з дев’яти міст, Борислав – на п’ятому, Трускавець – на сьомому.³
Рейтинг міст та районів Львівщини на 01.02.2019
Як бачимо, кошти для розвитку потрібні всім у регіоні. А ми вже значну частину їх втратили, як я вважаю, через амбіції й недолугу політику деяких посадових осіб.
Які є ризики для сіл при об’єднанні з містами і які ризики формування виключно сільських ОТГ?
ПРОБЛЕМИ ФОРМУВАННЯ ОТГ
Аналітична доповідь від громадськості у форматі Shadow Report «Створення об’єднаних територіальних громад в Україні у 2015–2017 роках» зазначає ряд проблем у формуванні ОТГ, називаючи проблему комунікації реформи основною.
Населення реформу не розуміє. Ті, хто мали би створювати об’єднані громади, здебільшого не розуміють об’єму повноважень і відповідальності, які реформа на них покладає. Слабка методична підготовка консультантів, відсутність простих друкованих пояснювальних матеріалів, мало інформації в регіональних ЗМІ й безкарність саботажників гальмує реформу в державі загалом і на Дрогобиччині зокрема.
Слабкі спроби ряду громадських організацій Дрогобича обговорити проблеми формування Дрогобицького ОТГ на круглих столах наштовхнулися на спротив сільських голів та деяких депутатів, які є апологетами формування сільських громад без участі міст або взагалі противниками реформи.
Не викликала інтересу ні в громадян, ні у влади створена громадськими активістами у фейсбуці група «Дрогобицька об’єднана громада», в якій публікують що завгодно, крім тематичних матеріалів.
ЧИ СПРОМОЖНІ СТВОРИТИ ОТГ ПРИМІСЬКІ СЕЛА БЕЗ МІСТ?
Основним показником формування ОТГ є спроможність.
СПРОМОЖНА ТЕРИТОРІАЛЬНА ГРОМАДА – яка в результаті добровільного об’єднання здатна самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров’я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
Постанова КМУ №214 від 8 квітня 2015 року
Спроможність – це кадрові ресурси, фінансове забезпечення, інфраструктура.
Оцінімо, хто з органів місцевого самоврядування (ОМС) регіону це має? Відповідь проста – міста обласного значення. Тому за рішенням Кабміну, на підставі висновків відповідних обласних державних адміністрацій, до потенційно спроможних належать територіальні громади, які об’єдналися навколо міст обласного значення, районних центрів.
Основна проблема об’єднаних без міст громад – кадри. Створення сільських об’єднаних територіальних громад навколо населених пунктів, які не мали статусу адміністративних центрів, одразу викликає проблему якісних кадрів, які б були здатні працювати в умовах розширення повноважень місцевого самоврядування і вирішувати завдання, які раніше не були притаманні сільським радам. Якщо обсяг фінансових ресурсів чи стан об’єктів інфраструктури може бути заздалегідь прорахований, то формування кадрових управлінських ресурсів у сільській місцевості є фактично непередбачуваним процесом. А сильна управлінська команда – це, значною мірою, запорука успіху громади.
Міста обласного значення мають кадри, фінанси і необхідну інфраструктуру для виконання всіх власних та делегованих повноважень. Тому в Законі «Про добровільне об’єднання територіальних громад» визнано, що є спроможними об’єднаними територіальними громадами територіальні громади міст республіканського Автономної Республіки Крим, обласного значення.
Різниця в розвитку міст і навколишніх сіл не спонукає міста обласного значення приєднувати до себе села. Міста від такого приєднання отримують додаткові проблеми із забезпеченням розвитку навколишніх сіл та їхньої інфраструктури.
Що ж до бюджетоформуючого податку на доходи фізичних осіб (ПДФО), то більшість мешканців приміських сіл, працюючи в містах, там і сплачують цей податок, поповнюючи бюджет міста, а не своєї громади. Тобто використовуючи трудові ресурси навколишніх громад і формуючи свої доходи частково за їхній рахунок, місто не має стосовно таких громад жодних зобов’язань, що є результатом нерівномірного економічного розвитку.
З іншого боку, розуміючи необхідність об’єднання з міськими громадами, територіальні громади сіл висловлюють обґрунтовані побоювання стосовно того, що у разі приєднання вони взагалі не матимуть власного бюджету, а органи місцевого самоврядування міської громади не будуть звертати увагу на їхні проблеми.
Єдиним цікавим для міст моментом є можливість отримати в результаті приєднання до них навколишніх сільських територіальних громад нові земельні ресурси.
Які міста на Дрогобиччині зацікавлені у збільшенні території? Можу припустити, що найбільш зацікавлений Трускавець, бо існуючі межі стримують розбудову курорту. Другим є Стебник, межі якого теж обмежують можливості розвитку міста. Найбільша власна територія у Борислава, який має всі можливості розвиватися. І десь посередині у потребі розширення територій є Дрогобич. Місто має достатньо своїх земель, які можна задіяти, але в окремих випадках об’єднання з деякими приміськими громадами сприяло би спільному розвитку.
Що втрачає і що здобуває Дрогобич, об’єднуючись в ОТГ з селами району?
1. Власні надходження.
Обсяг власних надходжень (без трансфертів) на одного мешканця:
Дрогобич – 252 грн.
Дрогобицький район – 112 грн, що 2,25 раза менше, ніж у місті.
2. Капітальні інвестиції на одну особу.
Дрогобич – 2593 грн.
Дрогобицький район – 2467 грн.
3. Середня заробітна плата.
Дрогобич – 6811 грн.
Дрогобицький район – 6118 грн.
4. Охорона здоров’я.
У зв’язку з реформою в цій галузі відбуваються дуже суттєві зміни, адже гроші йдуть за пацієнтом. Це вже відчутно на первинному рівні первинної ланки, а зміни фінансування на вторинці стартують цього року.
Кількість пацієнтів, що уклали декларації у % до загальної кількості:
Дрогобич – 77%
Дрогобицький район – 59%.
Для районних закладів медицини принцип «гроші за пацієнтом» стає великою проблемою, бо старий механізм фінансування «на мешканця» давав можливості отримувати кошти, не лікуючи хворих у свої закладах. Мешканці району лікувались у Дрогобицьких лікарнях, а районна рада не передавала кошти в належному об’ємі на їхнє лікування місту, що спричиняло додаткові видатки з міського бюджету.
Так, у 2015 році Дрогобицький район за лікування в міських лікарнях 7,1 тис. хворих не доплатив 10,8 млн грн, у 2016 році – 6,6 тис. хв. – 14,5 млн грн, у 2017 році – 5 тис. хворих – 20,1 млн грн.
При об’єднанні більшість районних медичних закладів можуть стати тягарем для охорони здоров’я міста.
5. Освіта.
Як в медицині, так і в освіті відбуваються реформи. В Україні втілюється програма «Нова українська школа», метою якої є підвищення рівня якості освіти.
Якість знань випускників шкіл Дрогобицького району суттєво нижча, ніж у Дрогобичі та інших містах регіону.
Обласний рейтинг навчальних закладів області 2018 року за ЗНО охоплює 485 установ.
На першому місці – Дрогобицький ліцей, гімназія – на восьмому, школа №1 – на дев’ятому.
Трійка найкращих закладів району виглядає так: Нижньогаївська школа – 53 місце, Меденицька – 64 місце, Підбузька – 89 місце.
Як у Дрогобичі, так і в районі значно зменшилася кількість учнів.
Рівень ЗНО за ключовими предметами. Регіональний зріз 2018 року.
Кількість учнів та вчителів у Дрогобичі по роках.
Кількість учнів та вчителів у Дрогобицькому районі по роках
Темпи зниження кількості вчителів та учнів з 2000 по 2018 роки
Якщо з 2000 року в дрогобицьких школах кількість учнів скоротилася на 30%, а скорочення вчителів становило 22%, то в районі при скороченні учнів на 40% скорочення вчителів практично не відбулося.
При створенні ОТГ це спричинить значні проблеми для спільної організації освіти.
Дошкільна освіта
Охоплення дошкільною освітою:
Дрогобич 100%;
Дрогобицький район 42%.
Враховуючи, що дошкільна освіта повністю фінансується з місцевого бюджету, при створенні ОТГ задоволення потреб в садочках ляже додатковим тягарем на міський бюджет Дрогобича.
Чи потрібно Дрогобичу ОТГ?
Якщо взяти до уваги аргументи, наведені вище, то, виходячи з егоїстичних міркувань, самодостатньому Дрогобичу слабкі партнери не потрібні. Таку позицію займають багато міст обласного значення в Україні. Значні кошти й зусилля необхідно витратити на вирівнювання ситуації з навколишніми селами. Але є державницька позиція, за якою міста є локомотивами, які спроможні витягнути в спільній громаді й ті села, які чи самостійно, чи в об’єднанні з подібними ради не дадуть.
Дрогобич є містом, яка динамічно розвивається. Одні з найвищих в області показників залучення коштів: Державного фонду регіонального розвитку – 505 грн на одного мешканця, 64 грн на мешканця – показник цьогорічного конкурсу проектів регіонального розвитку Львівської обласної ради.
Кількість проектів та суми залучених коштів Державного фонду регіонального розвитку у 2109 році.
Проекти-переможці Конкурсу проектів місцевого розвитку Львівської області 2019 року
«Дрогобич – Smart City», впровадження сервісів електронного врядування та електронної демократії, рівні права та можливості розвитку всіх членів громади незалежно від території проживання.
ПІДСУМОК
1. В об’єднанні з Дрогобичем, як і з іншими містами області, найбільш виграють села, які мають значно гіршу інфраструктуру, фінанси і кадрове забезпечення.
2. Дрогобич та інші міста, попри свій не найкращий стан, спроможні забезпечити вирівнювання та розвиток територій, що приєднаються.
3. Права міноритарних учасників об’єднання з містами достатньо легко забезпечуються системами електронної демократії й електронного урядування, статутом громади, функціонуванням органів самоорганізації населення та іншими формами участі мешканців в управлінні громадою.
02.05.2019