Економіст Дмітрій Нєкрасов про те, як пов'язані корупція, контроль за нею і низька якість управління
Загальнопоширеним є переконання, що чиновники, особливо високопоставлені, мають отримувати менше за людей на співмірних позиціях в бізнесі. Так само популярною є думка, що чиновники не повинні лікуватися за кордоном, вчити там дітей, мати там нерухомість і не робити ще багато чого, доступного для верхнього середнього класу.
Люди – істоти раціональні, і якщо вони десь втрачають, отже, розраховують щось отримати взамін. Людина може вибрати держслужбу, а не бізнес, з огляду на такі мотивації:
– корисливі:
а) негативні – хабарі та інші незаконні привілеї,
б) нейтральні – стабільність зайнятості, соціальні пакети, натуральні пільги, високий дохід в бізнесі після звільнення з держсектора;
– альтруїстичні:
а) нейтральні – прагнення влади, реалізації своїх ідей, визнання, самореалізації (вважають, якщо не використовувати влади для особистого збагачення, то саме собою прагнення цієї влади чи впливу є альтруїстичною мотивацією),
б) позитивні – прагнення до самопожертви, бажання служити на благо людей.
Хтось запитає: «Де ви бачили чиновників, інспірованих самопожертвою, а не корисливістю?» Однак твердження «багато співробітників благодійних організацій керуються альтруїстичними мотивами» такого питання не викликає. І благодійна діяльність, і управління державою за свою мету ставлять служити суспільному благу, і якщо НПО може залучати співробітників з альтруїстичною мотивацією, то й держава може це зробити.
Мотивація, як правило, має змішаний характер. Для оцінки рівня альтруїстичної складової в мотивації чиновника Джеймс Перрі розробив методику Public Service Motivation (далі PSM). PSM-тести на держслужбі і в приватному секторі в різних країнах (від США до Китаю) виявили, що серед держслужбовців альтруїстична мотивація – значно поширеніше явище, ніж в бізнесі. А чиновники з такою мотивацією є ефективнішими, аніж ті, у кого її немає.
Рівень зарплат чиновників і корупція
Як впливають зарплати держслужбовців на їхню корумпованість, професіоналізм та альтруїстичну мотивацію? В країнах з річним ВВП, нижчим від $9000 на особу, існує значущий взаємозв'язок: що більше середня зарплата чиновника перевищує середній дохід по країні, то нижчою є корупція. При цьому що бідніша країна, то більший вплив рівня зарплат чиновників на рівень корупції. В країнах з питомим ВВП вище $9000 на рік кореляції між відносними (щодо середніх в країні) зарплатами чиновників та рівнем корупції не спостерігають.
База цих досліджень – низова корупція. Щодо корупції у вищих ешелонах великих масивів даних для порівнянь нема.
Іншою важливою кореляцією є майже лінійна обернена залежність між рівнем корупції та питомим ВВП. Що багатша країна, то менше вона корумпована. Цей факт часто використовують для обґрунтування важливості боротьби з корупцією для підвищення добробуту суспільства. Однак справедливим є і зворотне твердження: в міру зростання багатства суспільства масштаби корупційної поведінки при інших рівних умовах скорочуються незалежно від ефективності системи контролю.
Обидва приклади говорять про одне. В умовах, коли базові матеріальні потреби задоволені, більшість прагне уникати суспільно ганимої поведінки, навіть при відсутності належного контролю. Тому при досягненні всім суспільством, або тільки чиновниками в цьому суспільстві, певного рівня доходу значна частина низової корупції зникає сама собою, без додаткових зусиль до цього. Точно так само, строго за пірамідою Маслоу, в багатших суспільствах частка чиновників і просто громадян з переважанням альтруїстичної мотивації є вищою.
Рівень зарплат і якість кандидатів у чиновники
Цікавими є такі два дослідження в Бразилії та Мексиці.
В Бразилії, де зарплати депутатів різних реґіонів і муніципалітетів суттєво відрізняються, оцінили вплив рівня зарплат на якість депутатського корпусу. База порівняння – кілька тисяч депутатів.
В Мексиці, набираючи в різних районах країни 350 чиновників з однаковим функціоналом, в рамках експерименту запропонували два рівня зарплат з різницею в півтора разу. На 350 вакансій подали заявки і пройшли різноманітні вступні тести 1920 осіб, їхні дані зіставляли.
В обох країнах підвищення зарплат вело до статистично значущого збільшення частки людей з вищою освітою серед депутатів/претендентів на місце чиновника. В Мексиці підвищення зарплати передбачуваної вакансії значуще збільшувало рівень IQ середнього кандидата, а також інтеґральну якість досвіду з його попередньої роботи.
В Мексиці середній рівень PSM-мотивації серед претендентів на посади з вищою зарплатою теж виявився вищим. Можна припустити, що в бідних і середньорозвинених країнах люди з PSM-мотивацією не йдуть на держслужбу, коли розуміють, що вона не забезпечить достатнього рівня доходів без хабарів, а хабарів вони не хочуть брати з переконань, тому підвищення зарплати парадоксальним чином приваблює більше чесних кандидатів. Подібні дослідження в розвинених країнах дають зворотну картину. Підвищення зарплат чиновників вище певного рівня часто призводить до зниження серед претендентів частки людей з альтруїстичними мотивами. А, наприклад, в Канаді аналогічне до бразильського дослідження впливу зарплат на якість депутатського корпусу не виявило зв'язку між рівнем зарплат та часткою депутатів з вищою освітою. Отже, і тут позитивний вплив підвищення зарплат є обмежений певною планкою.
Професіоналізм і альтруїзм
Згідно з низкою досліджень, зі зростанням IQ рівень PSM-мотивації знижується. Виникає дилема: чи ми хочемо чиновників фаховіших, чи мотивованіших служити суспільству. Річ ясна, що хотілобися і одного, й іншого, але чиновників треба багато, а людей з високим рівнем альтруїстичної мотивації та високим IQ об'єктивно дуже мало.
Як свідчать порівняльні дослідження НПО, переважання в організаціях людей з альтруїстичною мотивацією дозволяє знизити витрати на контроль і підвищує загальну мотивацію співробітників працювати — порівняно з організаціями, де ця частка співробітників з альтруїстичною мотивацією є нижчою. Переносячи це спостереження на держслужбу, можна припустити, що для розумних професіоналів потрібні жорсткіші і дорожчі системи контролю та протидії корупції, ніж для чиновників, котрі мають високу PSM-мотивацію. Крім того, самі чиновники при цьому будуть менш мотивованими. Де більше контролю, там менше свободи дій та ініціативи чиновників, а відповідно, ефективність їхньої роботи знижується.
Можна сказати, що адміністрування менш професійних альтруїстів в певних обставинах може виявитися ефективнішим за адміністрування раціональних професіоналів. Хоча все файно в міру. Тому настільки важливими є питання залучення та втримання на держслужбі людей з високою PSM-мотивацією, а також збереження і розвиток таких мотивацій в чинних чиновників.
Альтруїзм і премії
Дослідження ОЕСР показують, що прив'язані до результату системи преміювання держслужбовців є менш ефективними, ніж в приватному секторі, і часто, навпаки, мають демотивуючий характер.
По-перше, при багатофакторності поняття «суспільне благо» в порівнянні з «прибутком» розробка адекватних KPI (Key Performance Indicators — ключові показники ефективності) для держслужби (за окремими винятками) є складнішим, ніж в бізнесі, завданням.
По-друге, в приватному секторі неправильні KPI призведуть лиш до фінансових або репутаційних втрат, але не зашкодять непоправно мотивації персоналу. Бо в бізнесі при будь-яких KPI співробітники мотивовані переважно матеріально. Для чиновників же з альтруїстичною мотивацією некоректні KPI задають конфлікт між особистим доходом та «суспільним благом», що може призвести або до відпливу таких чиновників з держслужби, або до руйнування в них альтруїстичної мотивації. Практика високої частки премій в доходах держслужбовців напряму суперечить завданню залучити на держслужбу людей з альтруїстичною мотивацією.
Неідеологічні автократії традиційно мають меншу частку чиновників з альтруїстичною мотивацією. Справа в тому, що в ситуації, коли інтереси збереження режиму входять у суперечність з інтересами країни, чиновники з альтруїстичною мотивацією можуть виявитися нелояльними. Тому неідеологічна автократія змушена спиратися на бюрократів з переважно корисливою мотивацією. Така ставка неминуче вимагає створення складних і дорогих систем контролю, а також обмеження ініціативи на місцях, що знижує загальну ефективність держапарату.
З цього випливає ще один невтішний висновок: для автократій, що шукають підвищення ефективності без переходу до повноцінної демократії, пошук «національної ідеї», «надзавдання» або ворогів є єдиним способом мобілізації в держапарат лояльних чиновників з альтруїстичною мотивацією.
Дмитрий Некрасов
Cтимулы: Как мотивировать чиновников
Ведомости, 20.09.2017
Зреферував О.Д.
20.09.2017