Перечитуючи працю класика ліберальної думки Джона Стюарта Мілля (1806-1873) "Про свободу" (вперше надрукована 1859 року), розумієш, що її тези не втратили свою актуальність і нині та є актуальними для перехідного українського суспільства, яке безуспішно намагається подолати виклики на шляху до сучасної розвинутої демократії. У своїх есеях він описує ідеологію ліберальної демократії та принципи її формування, що стали запорукою успіху сучасного західного світу. Ми пропонуємо фраґмент, у якому Мілль зазначає загрози, що без їх подолання українському суспільству не вдасться стати на шляху правдивої свободи та прогресу. Це своєрідний заклик до всіх громадян (і передусім до кращої частини суспільства) брати на себе відповідальність за процес реформ і контролю влади.
Останнім і найпереконливі-шим арґументом на користь обмеження втручання уряду є те величезне зло, що стає наслідком непотрібного збільшення його влади. Кожна функція, яка додається до вже виконуваних урядом, призводить до більшого поширення його впливів на сподівання та страхи народу і все більшою мірою перетворює активну й амбіційну частину суспільства на урядових дармоїдів чи на якусь партію, що прагне стати урядом. Якби дороги, залізниці, банки, страхові агенції, великі акціонерні компанії, університети, благодійні заклади – всі стали урядовими галузями; якби, до того ж, муніципалітети та місцеві представницькі органи, разом з усім, в чому нині полягають їхні обов’язки, стали відділами центральної адміністрації; якби наймані робітники всіх цих різноманітних підприємств призначалися урядом і отримували від нього платню, і від нього ж залежало би будь-яке їхнє просування в житті, – то ніяка свобода преси та засноване на народній конституції законодавство не зробили б ні нашої, ні будь-якої іншої країни вільною, – хіба що за назвою.
І це зло набуватиме тим більших масштабів, чим ефективніше буде збудована й науково обґрунтована ця адміністративна машинерія – чим досконаліше вона пристосована до того, щоби залучати до роботи на себе найкваліфікованіші руки та голови.
В Англії нещодавно висунуто пропозицію, щоби всі урядові чиновники відбиралися за конкурсними іспитами, – аби ці посади отримували найрозумніші та найосвіченіші з наявних претендентів. За й проти цієї пропозиції було сказано й написано багато. Один із арґументів, на якому найбільш наголошували її супротивники, полягає в тому, що постійна робота державного службовця не дозволяє в перспективі сподіватися на таке зростання доходу та суспільного положення, що приваблювало би найбільші таланти, які завжди зможуть зробити привабливішу кар’єру на службі в компаніях та інших публічних закладах. Було би не дивно, якби цей арґумент висували прибічники цієї пропозиції в якості пояснення принципової складності її втілення. Але чути його від опонентів доволі дивно. Те, що висувається тут як заперечення, насправді є запобіжним клапаном запропонованої системи. Якби дійсно можливо було втягнути всі найбільші таланти країни до урядової служби, то спрямована на досягнення цього результату пропозиція цілком могла би викликати занепокоєння. Якби всі суспільні справи, що потребують організованої взаємодії чи широкого та всеосяжного аналізу, перебували в руках уряду, якби державні контори були повсюдно заповнені найобдарованішими людьми, то вся висока культура та весь практичний розум країни, за винятком чистих мислителів, зосереджувалися би серед численної бюрократії, і лише на неї сподівалася би в усіх питаннях решта суспільства – безліч людей, що потребують керівництва та настанов відносно всього, що їм робити, від цих талановитих та зорієнтованих на особисте просування осіб.
Єдиним предметом прагнень амбіційних людей стає доступ до лав цієї бюрократії, а після цього – просування по кар’єрних щаблях. За такого режиму не тільки загальна маса суспільства виявляється, через брак досвіду, нездатною на критику чи перевірку способу дій бюрократії, але навіть якщо випадкові процеси в деспотичній системі чи природні дії суспільних інституцій приводять до того, що на верхівці влади раптом опиняється правитель (чи правителі) з реформаторськими схильностями, то це не призводить до жодних реформ, які суперечили б інтересам бюрократії.
Звіти тих, у кого були можливості відповідних спостережень, свідчать про те, що саме в такому меланхолійному становищі перебуває нині Російська імперія. Сам цар виявляється безсилим проти бюрократичного апарату; він може заслати будь-кого з чиновників у Сибір, але не може управляти без них чи проти їхньої волі. Вони накладають мовчазне вето на будь-який із його декретів – просто утримуючись від впровадження його в дію.
У країнах з розвинутішою цивілізацією та сильнішим бунтівливим духом, де суспільство звичне до того, щоби за них усе робила Держава, чи, принаймні, не звичне робити нічого самотужки; де воно в усіх випадках потребує не лише дозволу Держави, але й відповідних настанов щодо способу дії, – в таких країнах суспільство, природно, вважає Державу відповідальною за все зло, з яким йому доводиться стикатися, і коли це зло досягає таких масштабів, що терпець людей уривається, вони повстають проти уряду й здійснюють те, що називається революцією; в результаті якої хтось новий, – отримавши законні повноваження нації чи не отримавши їх, – вдирається на відповідне крісло, і все й далі відбувається майже так само, як було доти; бюрократія залишається незмінною, і ніхто не здатний посісти її місце.
Зовсім інше видовище постає перед нами серед народів, що мають звичку вести свої справи самостійно. У Франції значна частина громадян була залучена до військової служби, і багато з них досягли звання, щонайменше унтер-офіцерів, і при кожному народному повстанні знаходиться кілька достатньо компетентних осіб, щоб узяти на себе керівництво та виробити якийсь пристойний план дій. Те, на що французи здатні у військових справах, американці вміють здійснювати в будь-якій цивільній справі; якщо вони залишаться без уряду, то кожна група американців буде здатна сформувати імпровізований уряд і досить дотепно, впорядковано та рішуче вирішувати ті чи інші суспільні завдання. Саме таким має бути кожний вільний народ. І здатний на це народ обов’язково буде вільним; він ніколи не дозволить собі потрапити в рабство до будь-якої людини чи спільноти людей тільки тому, що останні спромоглися вхопити та смикнути віжки центральної адміністрації. Жодна бюрократія не може сподіватися, що їй вдасться примусити такий народ робити чи терпіти щось, що йому не до вподоби.
Але там, де все робиться через посередництво бюрократії, те, проти чого вона серйозно виступає, не може робитися взагалі. Конституція таких країн являє собою організацію досвіду та практичних спроможностей нації для створення дисциплінованого органу для управління рештою. І чим досконалішою є ця організація сама по собі, чим успішніше вона залучає й навчає для своїх потреб найобдарованіших осіб із усіх прошарків суспільства, тим у більшій неволі опиняються всі, включаючи й самих бюрократів. Бо правителі потрапляють до такої ж рабської залежності від своєї організації та дисципліни, як підлеглі – від правителів. Китайський мандарин є таким самим інструментом і створінням деспотії, як і наймізерніший із землеробів. Окремий єзуїт є найприниженішим рабом свого ордену, хоча сам орден існує для надання його членам колективної влади та ваги.
Не слід також забувати, що втягнення всіх найбільших талантів країни до урядового органу рано чи пізно стане фатальним для розумової активності та прогресивності самого цього органу. Згуртовані, – в процесі управління системою, що, як і всі системи, неминуче працює значною мірою за усталеними правилами, – офіційні органи завжди зазнають спокуси сповзти в ліниву рутину чи (якщо вони час від часу полишають цю кругову доріжку) поринути в яку-небудь погано проаналізовану авантюру, що раптом прийшла в голову комусь із керівників органу. І єдиною перешкодою для розвитку цих взаємопов’язаних, хоча зовнішньо протилежних, тенденцій, єдиним стимулом, що може підтримувати здатності самого цього органу на рівні високих стандартів, є відкритість для пильного критичного погляду з-за меж органу, який здійснювали би не менш обдаровані люди.
Отже, необхідно, щоби, незалежно від уряду, існували засоби формування таких обдарованих людей і наділення їх можливостями та досвідом, необхідними для правильних суджень стосовно найважливіших практичних справ. Якщо ми хочемо, щоб у нас завжди був досвідчений та ефективний орган функціонерів – передовсім орган, здатний виробляти й згодний приймати різноманітні вдосконалення, – якщо ми не хочемо, щоби наша бюрократія вироджувалася й перетворилася на педантократію, цей орган не повинен зосереджувати в своїх руках усі заняття, що формують і розвивають людські здатності, необхідні для управління людством.
Одним із найскладніших питань управлінського мистецтва є визначення тієї точки, де починається це зло, таке небезпечне для людської свободи та розвитку, чи, скоріше, де воно починає домінувати над благами, які супроводжують колективне прикладання сил суспільства під проводом загальновизнаного керівника, для усунення перешкод, що стоять на шляху загального добробуту; сюди ж належить забезпечення таких переваг централізованих владних і аналітичних органів, які тільки можливі без втягнення в урядові канали надто великої частки загальної активності. Це питання значною мірою стосується деталей, для його вирішення потрібно мати на увазі багато різноманітних міркувань і неможливо сформулювати жодного абсолютного правила. Але я гадаю, що досить надійний практичний принцип; ідеал, на який слід орієнтуватися; норму, за якою слід визначати доцільність всіх заходів, спрямованих на подолання цієї проблеми, - можна передати такими словами: ефективності досягають якнайбільшим роззосередженням влади при якнайбільшій концентрації інформації, призначеної для активного розповсюдження з єдиного центру.
Так муніципальна адміністрація повинна являти собою (як у штатах Нової Англії) дуже маленький підрозділ серед маси окремих чиновників, обраних на місцях, підрозділ, що має займатися тими справами, які не будуть вирішені краще, коли їх полишити на прямо в цьому зацікавлених осіб. Але, крім цього, в кожному відділі, який займається місцевими справами, має існувати наглядовий орган із центру, що являв би собою відгалуження загального уряду. Цей наглядовий орган повинен фокусувати все розмаїття інформації та досвіду, що відображають здобутки відповідних галузей суспільної діяльності на місцях, досягнення інших країн в аналогічних сферах і загальні принципи політичної науки. Цей центральний орган має право дізнаватися про все, що зроблено, й особливий його обов’язок має полягати в забезпеченні того, щоби набутий в одних місцях досвід був доступний в інших. Поради цього органу, звільнені (завдяки його вищому положенню та всеосяжній сфері спостережень) від місцевих дріб’язкових упереджень і вузьких поглядів, природно матимуть значний авторитет; але його реальна влада як постійного органу повинна, на мою думку, обмежуватися примушенням місцевих чиновників до дотримання установлених для регулювання їхньої діяльності законів.
В усіх питаннях, не передбачених загальними правилами, ці чиновники повинні керуватися власними судженнями й відповідати перед своїми виборцями. За порушення правил вони повинні відповідати перед законом, а самі правила мають бути викладені в законодавстві. Центральній адміністративній владі слід лише наглядати за їхнім виконанням, і, якщо їх належним чином не виконують, звертатися, залежно від природи відповідної справи, до суду – для вжиття відповідних заходів на виконання закону, чи до виборців, щоби вони позбавили повноважень тих функціонерів, що не виконали закону, згідно з його духом.
Таким, за загальною концепцією, має бути централізований нагляд, що його планує здійснювати Комісія з законодавства про вбогих над чиновниками, що займатимуться розподілом субсидій для бідних по всій країні. Будь-яка влада, яку ця Комісія здійснювала за вище визначеними межами, була в цьому конкретному випадку правильною та необхідною, бо мала на меті виправлення усталених звичок до хибного управління справами, що глибоко зачіпають не лише місцеві інтереси, а й інтереси всього суспільства; адже місцеві органи не мають морального права, неправильно ведучи справи, перетворювати свої землі на розсадники злиднів, які неминуче поширюються звідти й на сусідні території, погіршуючи моральне й матеріальне становище всього трудового суспільства.
Хоча повноваження адміністративного примусу та галузевої законотворчості, якими наділена Комісія з законодавства про бідняків (якими вона, однак, користується дуже обмежено через панівні настрої в суспільстві стосовно цього питання), абсолютно виправдані для справ, що стосуються першорядних національних інтересів, але такі повноваження були б абсолютно недоречними при нагляді за справами, що стосуються суто місцевих інтересів. Але центральний інформаційний і навчальний орган для всіх місцевих представництв був би однаково цінним для всіх сфер управління. Уряд не може перестаратися в діяльності, що не обмежує індивідуальних зусиль і розвитку, а допомагає їм і стимулює їх.
Біда починається тоді, коли, замість вимагати активності та дій від індивідів і організацій, уряд замінює їхню діяльність власною; коли замість інформувати, давати поради й, при необхідності, виражати догану, уряд примушує їх працювати в кайданах чи зобов’язує стояти осторонь і сам виконує за них їхню роботу. Цінність Держави, врешті-решт, дорівнює цінності індивідів, з яких вона складається; і Держава, що відкладає на потім інтереси розширення та підвищення їхніх розумових здібностей (яке можна здійснити через прищеплення їм певних адміністративних навичок, чи подоби цих навичок, що їх можна набути на практиці при веденні певних справ); Держава, яка пригнічує ріст своїх людей, аби перетворити їх на слухняніші інструменти у своїх руках, хай навіть і для досягнення якихось добрих цілей, - скоро переконається, що з маленькими людьми неможливо здійснити нічого насправді великого і що машинерія, на вдосконалення якої вона пожертвувала всім, не зможе дати Державі абсолютно нічого, бо їй бракуватиме життєвої сили, що її були вирішили позбутися заради того, щоби краще працювала вся машина.
Підбір цитат і напівжирні виділення – Тараса Радя (за виданням Міл Дж. С. Про свободу: Есе / Пер. з англ. – К.: Основи, 2001. – с. 123-128)
23.04.2015