Думська сесія 2013 року, що увінчує 20-річчя російського парламентаризму, мала б спочатку закінчитися 20 грудня. Але у зв'язку з великою кількістю законопроектів, які необхідно було прийняти негайно, інакше все пропало б, довелося оголошувати додаткове засідання 23 грудня. На ньому у третьому читанні був прийнятий пакет проектів, що «захищає пенсійні накопичення громадян» (він легалізував вилучення накопичувальної частини пенсій на користь бюджету), і поправки до закону «Про інформацію», що дозволяють у позасудовому режимі блокувати сайтів за листом прокурора або його заступників (новація відомого лицаря законності депутата Думи Лугового).
Закрив сесію спікер Наришкін традиційною промовою, у якій сказав те, що всі спікери кажуть наприкінці кожної сесії. Що за валом законопроектів ми перекрили результати попередніх скликань, а час від вкидання свіжої чушки у парламентську піч до зняття з конвеєра готового виробу (що цілком не змінився) скоротився у порівнянні з минулим роком. Що зростає частка ініціатив президента та уряду, і це свідчить про зростання довіри та співпраці між гілками влади. Що усі дискусійні питання парламентарії вирішують у тісному контакті з виконавчою владою під час так званого нульового читання. Що зростає участь громадських організацій та позапарламентських партій у законотворчому процесі – їх навіть пускають посидіти на балконі у залі пленарних засідань.
Тим часом на 20-му році роботи Думи 43% росіян, за листопадовим опитуванням «Левада-центра», вважають, що у її існуванні немає сенсу – достатньо було б указів президента. Трохи менше – 39% – вважають Думу необхідною. Приблизно дві третини опитаних ставляться негативно до роботи депутатів за останні два роки.
Дозволимо собі не погодитися з дорогими росіянами в одному пункті. Існування Державної думи за два останні роки – і майбутня її робота протягом найближчих двох років – матиме велике історичне значення. Вона ілюструє з надзвичайною яскравістю усі ті положення загальної теорії парламентаризму, які інакше було б важко пояснити сторонній людині. Діти, не будьте такими, як Влас! Хтось повинен слугувати й негативним прикладом, показуючи, «як не треба». Щоб праця Власа не була змарнована, перерахуємо 13 основних уроків законотворчості 2013 року.
1. Представницька функція парламенту полягає у тому, що він представляє виборця. Депутатами повинні ставати не найрозумніші, найчесніші і найпатріотичніші – по-перше, у цьому немає необхідності, по-друге, за такого підходу неминуче виникає інстанція, що визначає ступінь відповідності, а у ній вже засідає відомо хто. Кожен, хто зміг вмовити виборця відповідно до прийнятих правил ведення кампанії, отримує мандат. Присутність у парламенті націоналістів, пройдисвітів та осіб без вищої освіти не є проблемою і національною ганьбою. Національною ганьбою є присутність у парламенті людей, які нікого не представляють.
2. Хто говорить про «компетентність» парламентаріїв, не розуміє соціально-політичної природи закону, який за формою є правовим актом, а за змістом – актом суспільної згоди. Не можна зібрати десять – чи сто – найкращих правників у країні та попросити їх у закритій кімнаті написати найкращі закони. По-перше, нічого доброго вони не напишуть, а по-друге, через деякий час такої діяльності у таємничий спосіб вони спершу перестануть бути найкращими, а потім і правниками.
3. Якщо війна надто серйозна справа, щоб доручати її військовим, так і правотворчість надто серйозна справа, щоб доручати її правознавцям. Не тому, що це якась особливо порочна професійна корпорація, а тому, що правники – слуги закону, але не його батьки.
4. Ідея «закони в нас добрі, лише виконувати їх немає кому» так само безглузда, як і стара думка «якби кожен на своєму місці виконував свої обов'язки, настав би комунізм». Закони в нас погані, і додаткове лихо полягає у тому, що їх виконують. Будь-який закон – це владний ресурс для того, хто цей закон застосовує і карає за його невиконання. Це ще один аргумент для мінімізації нормотворчості: перш ніж дарувати державному контролерові нову рушницю, подумайте, у кого вона вистрілить?
5. Вкрай рідко претензії до парламенту висловлюють за те, що він не прийняв, – набагато частіше за те, що він прийняв. Тому пам'ятай перше правило законотворчості: що можна не регулювати – не регулюй! Як відрізнити перше від другого? Тільки через зв'язок з виборцем – попит на новий закон або зміну старого повинен надходити від нього, а не від вищого керівництва.
6. Результат діяльності парламенту – не прийнятий закон, а підтримуваний громадянський мир. Легальна публічна дискусія є цінністю сама по собі, незалежно від її результатів (або відсутності таких). Коли депутати б'ються у залі пленарних засідань – це не лихо. Лихо – коли депутати співають хором, а вбивають один одного виборці.
7. Виборче законодавство повинно перешкоджати встановленню у парламенті стійкої більшості. Якщо раптом якась одна партія завоює серця усіх громадян, вони за неї проголосують – але схиляти їх до цього механічними засобами (загороджувальними бар'єрами, недопущенням альтернативи) згубно. Політична конкуренція запускає серце законотворчого процесу, монополія його зупиняє. За тим самим опитуванням «Левада-центру», більше половини респондентів вважають, що для Росії було б краще, якби жодна партія не мала більшості у парламенті. Це чудовий результат.
8. Безправний депутат – мертвий депутат. Відстежуючи шлях деградації, пройдений парламентом за останні 10 років, не можна не помітити, що справа не у зміні «добрих» депутатів на «поганих», а у скороченні поля їхніх можливостей. Як не спокусливо думати, що варто набрати правильних парламентаріїв, і відразу все виправиться, треба пам'ятати: той, хто позбавлений прав, неминуче позбувається і людської гідності, і професійних навичок.
9. Якщо зв'язок з виборцем не відбувається через регулярні вільні вибори, він буде здійснюватися у збоченій формі. «Новинна законотворчість» – вранці в газеті, ввечері у проекті – це спроба депутата налагодити якийсь зв'язок з життям, від якого він відгороджений.
10. Прискорене прийняття будь-чого має бути заборонено. Закон – інструмент стратегічної дії, а не тактичного реагування. Достатні інструменти для відповіді на виклики поточного моменту виконавча влада має завжди. Увімкнення режиму «хапай мішки – вокзал відходить» свідчить про те, що вас хочуть обдурити, причому саме той, хто на порожньому місці заявляє про терміновість.
11. Закрите обговорення – усілякі нульові читання та консультації – відбуватиметься завжди: члени панівної еліти, природно, прагнуть змовитися одні з одними без сторонніх очей. Але його інституціоналізація є згубною саме з цієї причини. Ключовим моментом законотворчого процесу повинно бути відкрите обговорення у профільному парламентському комітеті і на пленарному засіданні. Темрява – друг корупціонера, непублічність – мати узурпатора.
12. Громадянське суспільство, некомерційні організації, експертне співтовариство беруть участь у законотворчості не за допомогою приставних структур, як-от Громадська палата чи подання петицій через інтернет. Їх залучають самі депутати, що конкурують за увагу виборця. Громадськість – це не прохачі у парадного під'їзду, яких треба ввічливо прийняти. Це і є той багатонаціональний народ Російської Федерації, який є джерелом будь-якої влади, оскільки є її виборцем.
13. Говорити, користуючись результатами опитувань, які стверджують, що російський народ за своєю природою не є чутливий до цінностей парламентської демократії, так само справедливо, як дорікати побитій людині у тому, що вона байдужа до своєї зовнішності. Навпаки, в нас надзвичайно високим є престиж публічного слова і публічного мовлення – в англо-американській культурі можна прикинутися недорікуватим Форрестом Ґампом і при цьому викликати симпатію публіки, а в Росії людину, яка не вміє зв'язати двох слів, зневажають. Можливо, в нас культура компромісу і не розвинена, зате інтерес до обговорення суспільних питань величезний, і обговорення це йде скрізь, де тільки для нього з'являються мінімальні умови.
Єкатєріна Шульман – політолог, експерт у справах законотворчості
Екатерина Шульман
13 законов парламентаризма
Ведомости, 20.12.2013
Зреферував Омелян Радимський