До порядку денного 1164-ІХ 5-ї (поточної) сесії Верховної Ради України (далі ВРУ), з поміж іншого, включено й розгляд законопроєкту 3062 від 13.02.2020 р. про повернення прокурорам класних чинів та форменого одягу. Тож даний законопроєкт може бути розглянутим у першому читанні незабаром.
Нагадаємо історію і суть питання.
Внаслідок багаторічних шести спроб реформувати прокуратуру в Україні законопроєкт про прокуратуру 2013 р. отримав схвальний висновок Венеційської комісії та був прийнятий як Закон України «Про прокуратуру» 14.10.2014 р.
Даний Закон серед засад діяльності прокуратури (стаття 3) вперше в історії незалежної України не зафіксував принцип єдиноначальності і централізації та, слідуючи цьому духу, скасував класні чини прокурорів, їхнє позначення на прокурорській формі та їхній вплив на оплату праці прокурора, а також прокурорську форму. З цього часу присвоєння прокурорам класних чинів припинялося та, відповідно до ст. 81 Закону, вони більше не враховувались як підстава для доплат у оплаті праці прокурора. Однак для тих прокурорів, які мали присвоєні класні чини до моменту набуття Законом 2014 р. чинності, підпункт 1 пункту 3 розділу ХІІ (прикінцеві положення) Закону залишав у силі надбавки за класні чини (відповідно до ч.1 ст. 49 Закону 1991 р.)
Закон № 113-IX від 19.09.2019 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» остаточно скасував класні чини прокурорів та форму (ч.2 розділу ІІ (прикінцеві положення). Отож з вересня 2019 р. прокурорам не лише не присвоюються класні чини, а й «обнулюються» – вважаються такими, що не мають класних чинів, ті прокурори, яким вони були присвоєні до 2014 р. Класні чини та форма одягу прокурорів стають історичним артефактом (як об’єкт матеріальної культури).
17.02.2020 р. група народних депутатів України (Неклюдов В.М., Яцик Ю.Г., Бакумов О.С. та ін.) подали до ВРУ законопроєкт «Про внесення змін до Закону України "Про прокуратуру" щодо підвищення ефективності діяльності органів прокуратури» (реєстр. №3062), яким, з-поміж іншого, пропонується: повернути присвоєння класних чинів працівникам органів прокуратури у порядку, затвердженому ВРУ, та визначити підстави, за яких відповідні особи позбавляються вказаного чину; відновити виплати працівникам органів прокуратури щомісячної надбавки за класний чин у порядку, затвердженому КМУ; безкоштовно забезпечувати форменим одягом з відповідними відзнаками працівників прокуратури, яким присвоєно класні чини.
13.03.2020 р. на законопроєкт надало висновок Головне науково-експертне управління ВРУ (далі ГНЕУ ВРУ) – із зауваженнями, але у цілому схвальний.
24.04.2020 р. надав висновок Комітет з питань бюджету із застереженням, що реалізація законодавчої ініціативи у частині виплати працівникам органів прокуратури щомісячної надбавки за класний чин та забезпечення таких працівників форменим одягом потребуватиме додаткових видатків державного бюджету. І дійсно, ні самим ставок надбавок, ні підсумкових витрат по Україні ніхто не прораховував.
Симпатизує ідеї повернення класних чинів та форми прокурорам й Комітет ВРУ з питань правоохоронної діяльності, який 15.07.2020 р. надав висновок, що «прийняття даного проєкту Закону сприятиме підвищенню ефективності діяльності органів прокуратури та стимулюванню роботи прокурорів, прагненню до кар’єрного росту», та рекомендував законопроєкт за наслідками розгляду в першому читанні прийняти за основу.
02.02.2021 законопроєкт включено до порядку денного 1164-ІХ 5-ї (поточної) сесії ВРУ.
Питання про доцільність існування (повернення) класних чинів та форми прокурорів є доволі багатоаспектним та ємким для аналізу, тому зосередимось спершу на прокурорській формі.
У пояснювальній записці до законопроєкту обґрунтовується, що «повернення механізму присвоєння класних чинів та форменого одягу прокурорам слугуватиме, з одного боку, стимулом в роботі прокурорів, а з іншого – буде дисциплінувати інших учасників кримінального процесу під час виконання своїх повноважень прокурором та сприятиме повазі до його процесуального статусу».
ГНЕУ ВРУ у своєму висновку відзначає а) «сумнівність ідеї повернення єдиного форменого одягу працівникам прокуратури, що мають класні чини, з точки зору попередніх рецензій Венеційської комісії з цього питання»; та б) «… наявність єдиного форменого одягу не пов’язана зі стимулюванням до якісної праці та кар’єрою у державних органах. Наявність офіційного форменого одягу в більшості випадків пов’язана з особливими умовами його експлуатації при реалізації функцій державного органу. Спеціальну уніформу розробляють з метою створення максимального комфорту для виконання службових завдань у складних умовах. З огляду на функції сучасної прокуратури, потреба у форменому одязі її працівників може мати виключно психологічне обґрунтування».
В. Неклюдов (голова підкомітету з питань діяльності органів прокуратури Комітету ВРУ з питань правоохоронної діяльності, політична партія «Слуга народу») роз’яснює: «Скасування класних чинів і форменого одягу в прокуратурі в результаті її реформування було реакцією на необхідність зробити прокуратуру більш цивільною, позбавленою елементів якоїсь відомчої відокремленості з нотками "мілітарності". Але це було помилковим і поспішним рішенням, поверхневим поглядом на суть питання. Наявність класних чинів – це давня традиція державної служби, яка була адаптована з прикладів європейських держав. Класний чин і формений одяг не були винаходом, створеним тільки для прокурорів, а були колись частиною всієї системи державної служби».
Тож, треба дати відповіді на такі запитання:
Чи є (чи може бути) форменний одяг стимулом для ефективної діяльності прокурорів; дисциплінувати інших учасників кримінального провадження та сприяти повазі до процесуального статусу прокурора?
Чи є форменний одяг прокурора необхідним для виконання посадових функцій?
Чи є форменний одяг у прокурорів європейських країн?
Почнемо з останнього. Адже у нас загальноприйнято повелося в дискусіях звертатись до міжнародного досвіду, наголошувати на усталеній практиці європейських держав. Проте, на жаль, автори, які апелюють до європейського досвіду, не конкретизують, який він – цей досвід європейських країн?! Тож полеміка з цього питання часто ґрунтується на власних уявленнях чи домислах або й є видаванням бажаного за дійсне і набуває обрисів гри у пустослівний бадмінтон «слово проти слова».
1. Тож який він – європейський досвід форми одягу прокурорів? Чи мають прокурори європейських держав формений одяг?
Припускаю, що серед українців (і навіть правників) поширеним є уявленням, немов в Англії прокурори та адвокати нарівні з суддями одягають мантії та перуки, а в решті держав Європи форми одягу для прокурорів нема.
Однак таке уявлення є дещо далеким від реальності.
Форменого одягу у прокурорів нема у Швеції (в цій країні лаконічності й мінімалізму не мають форми одягу і судді – використовуються звичайні ділові костюми), Польщі, Угорщині, Латвії, Естонії, Грузії, Молдові.
Прокурори мають офіційну форму одягу в Англії, Німеччині, Австрії, Італії, Іспанії, Франції, Чехії, Литві, Норвегії, Нідерландах, Бельгії, франкомовних кантонах Швейцарії – мантію. Мантію прокурори одягають на судові засідання, а поза засіданнями виконують свої посадові функції у діловій формі одягу (зазвичай однотонні костюми темного кольору).
Незважаючи на особливості історії становлення і розвитку прокуратур у європейських державах та при усьому багатоманітті сучасних моделей організації прокуратури у Європі, правовий статус прокурорів прив’язується до сфери правосуддя (а не виконавчої гілки влади). У більшості країн Європи профільними законами передбачено багато в чому спільні (наскрізні) підходи до врегулювання статусу суддів і прокурорів:
єдині кваліфікаційні вимоги для обійняття посад;
взаємозарахування складених кваліфікаційних іспитів на суддю, прокурора, адвоката, юриста-науковця;
подібні підстави дисциплінарної відповідальності та види дисциплінарних стягнень;
заохочування переходу із професії в професію між цими 4-ма юридичними професіями (або, напр., в Австрії федеральним прокурором може стати лише суддя чи суддя у відставці);
єдині тарифи й стимулювання оплати праці;
єдина форма одягу тощо.
У державах, де передбачена мантія для прокурорів, вона зрівноважено передбачена й для адвокатів – з тією особливістю, що в цивільних, адміністративних справах у першій та апеляційній інстанції немає обов’язку її одягати, а використовується вона адвокатами лише у касаційних судах (верховних, федеральних, земельних) та в кримінальних провадженнях – в усіх інстанціях.
Погляньмо, до прикладу, як виглядає вбрання (мантія) прокурорів.
Італія. Судді, прокурори, адвокати носять чорні мантії у вищих судах або у всіх судах у кримінальних справах. Судді та прокурори на урочистостях – таких, як відкриття судового року – носять червоні мантії з підкладкою горностаїв із золотистими смугастими капелюхами.
Прокурор та адвокати у справі нацгвардійця Марківа
Німеччина. Офіційний костюм юристів – «eine Robe», «deutsche Juristenrobe» – халат, мантія («The robes of lawyers and judges»). У суді прокурори носять мантію, яка відповідає одягу судді – чорна вовна з оксамитовою облямівкою шириною 12 см (червона – для федеральних прокурорів). Мантії адвоката та стажера мають оксамитову смужку шириною 8 см.
Австрійські прокурори.
Франція.
Чехія.
Юристи в суді носять чорну мантію з кольоровими елементами. Колір залежить від професії – фіолетовий (судді загальних судів), червоний (державні прокурори) та синій (адвокати). Адвокати носять мантії лише у кримінальних провадженнях та у всіх провадженнях у Конституційному суді, Верховному суді та Вищому адміністративному суді. Судді цих судів мають спеціальні, відмінні мантії.
Росія.
Білорусь.
Вірменія.
Азербайджан
Як бачимо, з усіх 47 держав-учасниць Ради Європи мілітаризовану (за зразком військової) форму прокурорів мають тільки три пострадянські країни – Росія, Вірменія та Азербайджан (Білорусь членом Ради Європи не є) – як продовження (підтримування) традиції форми одягу і погонів прокуратури СРСР. Прибалтійські країни, Грузія та Молдова від цієї традиції відмовилися.
Жодну з приведених інших європейських держав, у яких прокурори використовують мантію або звичайний діловий костюм, нема підстав віднести до нецивілізованих, нерозвинених чи таких, у яких немає історії державної служби. Тож посилання лобістів законопроєкту 3062 на європейський досвід і традиції форменого одягу прокурорів є звичайною підміною понять, маніпуляцією, спрямованою на необізнаного адресата з інформацією. (Зрештою, класних чинів, кваліфікаційних класів тощо європейські прокурори – за винятком деяких пострадянських країн – також не мають, але це тема окремої розмови).
Понад те, мілітаризована форма одягу професійного учасника процесу (судді, прокурора, адвоката) привносить відтінок мілітарності, надає військового вигляду самій судовій системі. До недавнього часу військову форму мали судді Китаю. Тож, зважаючи на суспільно-політичний устрій та/або історичне минуле цих держав, мілітарна форма одягу прокурорів для зовнішнього спостерігача (іноземця) асоціюється з авторитарним (псевдодемократичним) типом правління та/або пострадянськими простором та традиціями.
Відтак форма одягу прокурорів характеризує й символізує тип правової культури. Це питання, в першу чергу, культурно-світоглядне, радше ціннісне, аніж є способом заохочень праці прокурорів.
Тому нам, українцям, у період, коли ми задекларували у преамбулі Конституції України курс на євроінтеграцію, в умовах війни та можливого її загострення, коли північний сусід на наших кордонах брязкає зброєю, продовжувати та поширювати на наші терени культуру прокуратури цього сусіда світоглядно щонайменше є наївним дивацтвом, незрозумілим кроком.
Чи є (чи може бути) формений одяг стимулом для ефективної діяльності прокурорів та дисциплінувати інших учасників кримінального провадження сприяти повазі до процесуального статусу прокурора?
Зазначене питання лежить у канві народної мудрості «місце (форма, мундир) красить людину чи людина місце?». 1) Повага до прокурора та дисципліна зі сторони інших учасників кримінального провадження під час виконання прокурором своїх функцій залежить від належної етичної поведінки самого прокурора, його ввічливості, професіоналізму і компетентності. Якщо їх нема – жодна форма та чини (погони) примусово не забезпечать емоційний відклик поваги до прокурора у інших учасників процесу, суспільства у цілому. 2) Якщо навпаки, прокурор допускає неетичну поведінку, виявляє некомпетентність – це дискредитує не лише особистість прокурора, а й форму і саму систему класних чинів. 3) Право на повагу до процесуального статусу мають усі учасники кримінального провадження в силу конституційного принципу рівності (п.1 ч.2 ст. 129 Конституції), і повага до прокурора не може бути винятком. 4) Чи може бути забезпечення додаткових стимулів для поваги до прокурора самоціллю для держави, у якій найвищою цінністю проголошено людину? Адже інститут прокуратури є сервісом держави для надання послуг (людині) – правоохоронних, правозахисних, правосуддя. 5) Нарешті, а як без таких стимулів до ефективної роботи та дисциплінування й поваги до прокурора інших учасників процесу обходяться прокурори тих країн, де спеціальної форми одягу нема? Чи не є мілітарна форма одягу психологічним прийомом вселяння страху в інших учасників процесу? 6) Найкращий вияв поваги до прокурорів і стимул для їхньої віддачі роботі – це коли суспільство своїх прокурорів любить (без перебільшення), віддає їм вдячністю за їхню трудоємку, небезпечну роботу, іноді на межі ризику життям, що виявляється у високій суспільній довірі до прокурорів і прокуратури як інституції. Такі суспільства є: найвищий рівень довіри до судової системи та прокуратури мають скандинавські країни – понад 70–80%. Ось до цього ефекту й варто прямувати.
Чи є формений одяг прокурора необхідним для виконання посадових функцій?
Безумовно, має рацію ГНЕУ ВРУ, що «наявність офіційного форменого одягу в більшості випадків пов’язана з особливими умовами його експлуатації при реалізації функцій державного органу, для максимального комфорту під виконання службових завдань у складних умовах. З огляду на функції сучасної прокуратури, потреба у форменому одязі її працівників може мати виключно психологічне обґрунтування».
По-перше, психологічний мотив (потяг) до прокурорської форми зумовлений історичною пам’яттю (досвідом) українських прокурорів, які усе професійне життя (без малих 6,5 року) пропрацювали у військовоподібній прокурорській формі, іншої парадигми діяльності прокуратури вони не бачили на своєму віку. По-друге, формений одяг прокурорів, звісно, ніяк не пов’язаний зі стимулюванням до якісної праці та кар’єрним ростом, проте він символізує приналежність до професії, а тому є одним із психологічних факторів, які а) приваблюють молодь у прокуратуру; б) дозволяють позиціонувати себе в соціумі. Тому формений одяг прокурора може відігравати роль внутрішньопсихологічного мотиву при обранні професії у осіб, для яких чинник форми (мундиру) є важливим з точки зору їхніх амбіцій, уявлень про престиж професії, приналежність до якої виявляється зовнішніми, розпізнавальними ознаками – формою.
Якщо прокурорська форма у сучасних умовах прокурорам для ефективного виконання їхніх функцій об’єктивно не потрібна, уважний читач запитає, а чим же ж зумовлена мантія прокурорів у низці країн Європи?
Річ у тому, що мантія виконує різні цілі. З одного боку, як і військовоподібна прокурорська форма, мантія є зовнішнім символом, візуальною рисою приналежності до професії. Проте на відміну від мілітарної прокурорської форми, мантія – це «символ судової гідності», традиційне вбрання юридичних службовців, які беруть участь у здійсненні правосуддя, яким властиві ті ж знання, принципи діяльності, етичні стандарти, зрілість розуму та незалежність суджень. Мантія виводить професійних учасників процесу – суддю, прокурора, адвоката – із групи інших учасників (свідків, потерпілих, підозрюваних тощо), щоби їхня позиція як незалежних осіб, відповідальних за здійснення правосуддя, була ззовні легше розпізнаваною, чутною, відомою; сприяє підвищенню ясності ситуації у судовій залі й одночасно робить вклад у створення атмосфери рівноваги, безпристрасності та об’єктивності спілкування у суді. З іншого боку, мантія одягається поверх вбрання юриста, затуляючи його власний одяг і зовнішність людини. Особи, одягнені в мантії, виступають не як приватні особи, а лише як функціонери правової системи на посадах, визначених їм законодавцем. Завдяки своїй однорідності, мантії всіх функціонерів правосуддя (судді, прокурора, адвоката) висловлюють і те, що всі носії мантії у процесі є на рівних підставах в силу повноважень, наданих законом кожному з них, незалежно від того, чи може хтось дозволити собі дорогий костюм чи одяг звичайний, повсякденний, вуличний (кежуал) одяг.
Таким чином, форма одягу прокурорів – мілітарна, мантія чи діловий костюм – несе протилежне смислове навантаження, різну ідею. Прокурорська форма радянського стилю сукупно з погонами, які вказують на класний чин, має на меті привернути увагу, підкреслити і вивищити статус прокурора в процесі, підняти шану до нього, вселяти боязкість та покірливий послух (тобто дисциплінувати) інших учасників процесу у спілкуванні з ним, про що неприховано зазначають й самі ініціатори законопроєкту 3062. Натомість ідея мантії – навпаки приховати соціальне становище прокурора та адвоката незалежно від здобутків, заслуг, респектабельного одягу, майнового стану, щоби жодні зовнішні, видимі чинники не відволікали увагу від висловлюваних прокурором та адвокатом доводів у справі. Тобто аби зовнішня форма не брала верх над внутрішнім змістом професійної діяльності прокурора та адвоката, не стала тактико-психологічним елементом переакцентування уваги суду, інших учасників провадження, усіх присутніх у залі судових засідань з компетентності та майстерності прокурора та адвоката на сприйняття їх навіююче поважного чи пересічно-прісного зовнішнього вигляду. Слід відзначити, таке позиціонування прокурора та адвоката в процесі є співзвучним із засадами змагальності та процесуальної рівноправності сторін.
У тих країнах, де не передбачено мантії для прокурорів, використовується звичайний діловий костюм – причому це костюми стриманого крою та темних кольорів; яскраве, модельне, епатажне, картате чи будь-яке вбрання для самовираження не заохочується. Принаймні, проглядаючи офіційні інтернет-сторінки прокуратур цих країн, прокурори у такому не зустрічаються. Ідея стриманого темного костюма вочевидь така сама, як і мантії – не привертати уваги до себе (виглядом, одягом), важливий зміст діяльності та її офіційний характер.
Отож форма одягу прокурорів – це не лише і не стільки питання психологічної прив’язаності до неї, її привабливості для певних категорій осіб, а в першу чергу це ті чи інші ідеї та ціннісні орієнтації, які вона символізує, тип правової системи, світогляд, культурологія, наратив. Форма прокурорів є матеріально уречевленим артефактом притаманної культури, візитівкою світогляду. А «етикетка системи поглядів відрізняється від етикетки інших товарів, з поміж іншого, тим, що вона обманює не тільки покупця, але й часто самого продавця» (К.Маркс. Капітал). Адже «продавець» – лобісти та прихильники ідеї відновлення форми прокурорів – можуть виявитися як добросовісними, проте мало обізнаними, так і такими, яким добре відомо, якою є реальність насправді, проте навмисне повідомляти напівправду, яка їм вигідна або принаймні безпечна, і замовчувати не настільки приємні і зручні факти, немов їх зовсім нема.
Сподіваюся, приведена інформація допоможе по-новому сприйняти проблему доцільності повернення українським прокурорам форми одягу мілітарного типу, вийти за рамки стереотипів; сприятиме самоусвідомленню правниками власного ставлення до цього питання та розумінню, як наші підходи сприймаються в світі і чому після вступу України до Ради Європи у 1995 р. Венеційська комісія вимагала відмовитися від мілітарного образу прокуратури.
15.05.2021