Західна антикорупційна політика має зосередитися на інститутах, а не на особах.
Західні програми допомоги, спрямовані на боротьбу з корупцією в Україні, не справджують сподівань. Замість того, щоб визнати значний рівень українських змін на краще, підтримувані Заходом підходи викривлено показують наявні реформи вкрай неадекватними. Тим самим вони дискредитують реформи, поляризуючи еліти країни, сприяючи масовій мобілізації заохоченого цим лівого та правого популізму, послаблюючи Україну під час війни і російської окупації та сприяючи нестабільності країни.
Україна є ключовою країною на лінії фронту агресивної російської держави. Її успіх у протидії Росії є важливою частиною зусиль Заходу стримувати і відтісняти президента Владіміра Путіна. Але як країна, що перебуває під постійним тиском Росії, Україна може зискати, комплексніше підходячи до реформ. Їй, зокрема, потрібна прагматична антикорупційна і реформаторська політика, ретельно розроблена для того, щоб уможливити Україні поступ, а не підкріплення російських зусиль ослаблювати державу і створювати нестабільність.
РЕЗУЛЬТАТИ ДОСЯГНЕНЬ
Україна є плюралістичним суспільством з висококонкурентною демократичною політикою. Двічі у своїй недавній історії вона бачила багатомісячні масові протести (спочатку в 2004 році, а згодом — в 2013-14 роках). Її громадяни продемонстрували на низовому рівні високий ступінь організації та активності на підтримку демократії та верховенства права.
У той же час, країна успадкувала від комунізму олігархічну економічну систему, широко розповсюджену корупцію, масове ухилення від сплати податків через сіру економіку, яку оцінюють приблизно на 40% вище від офіційного ВВП, слабкий захист прав власності та контрактів, а також дисфункціональні в основному суди. Не дивно, що зусилля викоренити цю широко розповсюджену корупцію були стратегічним пріоритетом політики західної допомоги віддавна, з моменту здобуття незалежності в 1991 році. Але до 2014 року, коли революція Євромайдану повалила тодішнього президента Віктора Януковича і привела до влади прозахідні і прореформістські еліти, прогрес в цій сфері був незначним. Власне в тому ж році бізнесмен Петро Порошенко, один з головних фінансових спонсорів протестів, був обраний президентом і створив доволі реформістський коаліційний уряд.
Західні донори побачили в урядовому міксі нових і старих облич ознаки політичних змін і можливість швидко реформувати країну. Щоб помогти у цьому проекті, вони фінансували широкий спектр довірених осіб у формі антикорупційних неурядових організацій (НУО) та інститутів державної політики з метою розвитку, лобіювання і прискорення законодавчих та інституційних змін.
Спочатку новий уряд та законодавча влада наполегливо реалізовували практично всі презентовані ідеї реформ. Одночасно команді реформаторів вдалося глибоко проникнути в основні корупційні схеми, які існували протягом десятиліть і метастазували при режимі Януковича.
Велика реформа ціноутворення на газ усунула арбітраж, який приносив мільярди доларів нечесного зиску пов'язаним з урядом газовим трейдерам та посередникам. Державну газову і нафтову монополію взяла під контроль команда реформаторів, які підвищили прозорість і вивели компанію у прибутковість.
В 2015 році була введена прозора система державних закупівель ProZorro, економлячи сотні мільйонів доларів щорічно. Міліцію, традиційне джерело корупції і зловживань, було перетворено в нову національну поліцію.
З кінця 2016 року Україна також почала очищати свій банківський сектор від зомбі-банків, званих так, бо вони втрачали платоспроможність, надаючи кредити підприємствам і підставним ("поличковим") компаніям, пов'язаним з їхнім власниками. Ця нова потужніша політики включала перехід під контроль уряду найбільшого в Україні "ПриватБанку", який держава звинуватила в понад $5,5 млрд сумнівних або корупційних кредитів підставним компаніям. Завдяки скоординованим діям Генпрокуратури було конфісковано і повернуто в державне казначейство $1,5 млрд активів, що належать “організованій злочинній групі на чолі з Януковичем".
Посилення адміністративного контролю і кадрові зміни в державних компаніях України радикально скоротили щорічні втрати, які, на думку багатьох експертів, були результатом корупційних практик.
Держава також значною мірою ліквідувала так звані конвертаційні центри. Ці незаконні об'єкти одержували за переведення в готівку від 6 до 12% конвертованих коштів, якими потім ділилися з податковими інспекторами, що заплющували очі на фіктивність транзакцій і видатків, щоб полегшити відмивання грошей і ухилення від сплати податків. Ці схеми і махінації виносили до кількох мільярдів доларів на рік.
Нарешті, впровадження електронної системи реєстру та відшкодувань податку на додану вартість принесло в цей процес транспарентність і елімінувало один з основних джерел корупції.
При будь-якій об'єктивній оцінці змін, зусилля України зменшити корупцію зуміли за останні чотири роки досягти більше позитивних змін, ніж за два десятиліття до них. Вони зробили це, змінивши структуру стимулів: зробивши чесну поведінку вигіднішою за нечесну і перетворивши шахрайство у все ризикованіше заняття. Це знизило ймовірність корупції, оскільки старий метод переслідування окремих осіб без зміни першопричини корупції означав, що на місце старих корупціонерів завжди можуть прийти нові. За оцінками дослідження Інституту економічних досліджень і політичних консультацій України, що невдовзі буде опубліковане, вищезгадані реформи зекономили державі до $6 млрд щороку.
ФАТАЛЬНА ЗАРОЗУМІЛІСТЬ ЗАХІДНИХ ПОЛІТИКІВ
Дивно, але в очах американських і європейських політиків ці великі досягнення були недостатніми і неадекватними. Справжнім мірилом змін все частіше стає переслідування і покарання зловмисників. Західні уряди постійно нарощують тиск і заохочують своїх добре фінансованих субститутів з неурядових організацій, щоб вони постійно критикували нібито повільні темпи реформ. Не дивно, що велика кількість українців вважає, що "нічого не змінилося" і що "все втрачено." Опитування, на початку 2018 року проведене авторитетним Фондом "Демократичні ініціативи", показало, що 80% людей вважають, що війна з корупцією в Україні провалилася, незважаючи на вищезгадані реформи.
Західні групи наполягали на каральних заходах викорінення корупції, наприклад, через нові слідчі і прокурорські установи, а також на безпрецедентному рівні прозорості в державному секторі. В той же час всеосяжна реформа судів була відсунута на другий план.
Головним слідчим органом, який Захід прагнув наділити повноваженнями, було Національне антикорупційне бюро України, засноване в жовтні 2014 року за значної фінансової та технічної підтримки Заходу. Незважаючи на позицію незалежності від державних посадових осіб і на підтримку фанів серед західних дипломатів та НУО, її найвищий персонал включав солідних членів старого прокурорського і поліцейського істеблішменту. Більше того, виявилось, що деякі практики НАБУ є однозначно корумпованими, включаючи підозріле використання незаконних засобів для отримання доказів, використання поступливих суддів, корупційну діяльність яких НАБУ власне розслідувало, прослуховування розмов без постанови суду, використання незареєстрованих пристроїв прослуховування та злив конфіденційних матеріалами справи привілейованим журналістам.
Нове підтримуване Заходом Національне агентство з питань запобігання корупції діяло зі слимаковою швидкістю, висуваючи дуже мало звинувачень політикам, чиї декларації активів показали дивовижні сховища грошей і власності. Обидві установи, а також Генеральна прокуратура страждають слабким знанням комерційного права і комерційних угод, з яких, як виглядає, складатиметься в кінцевому підсумку основна маса справ, на яких висітиме антикорупційне переслідування в судах. Між тим, швидке розмноження фінансованих Заходом проектів журналістських розслідувань забезпечило постійний харч телебаченню і новинам про корупційні схеми, непояснені багатства і питання без відповіді. Іноді програми приймали мстиву аґенду, зосереджуючись на критиці деяких реформ.
Коли декларації урядовців зробили публічними, то наслідком не стали масові судові звинувачення чи вироки, натомість відкрилась скринька Пандори, що призвело до повсюдної втрати довіри до української еліти, включно з антикорупційними реформаторами. Більша частина українських парламентарів та урядовців, багато з яких були бізнесменами, володіли багатомільйонними активами, включаючи розкішні будинки, чудові витвори мистецтва і дорогі автомобілі. В країні, де пенсії і заробітна плата за межами великих міст становлять в середньому $200–$300 на місяць, таке явне свідчення стилю життя урядовців країни, законодавців та активістів НУО за стандартами вищого середнього класу і ще багатших посилили громадський гнів, який, своєю чергою, живить політику ресентименту.
В міру того, як нові розслідування і дії правоохоронних органів документували правопорушення, проявився провал судової реформи. Судді були перевантажені зростаючою кількістю справ і почали де-факто гальмувати, що дозволило їм відкладати прийняття рішень в делікатних антикорупційних справах за участю багатих і впливових.
За іронією долі, підтримувана Заходом антикорупційна кампанія не сприяла консолідації реформаторських сил. Натомість понизила громадське визнання реально досягнутих успіхів й послабила підтримку влади, включаючи Порошенка. Громадськість почала втрачати віру в реформаторів, яких тепер вважають неспроможною альтернативою. Не дивно, що нині опитування вказують на три тривожні тенденції: на політичну фраґментація, коли вісім партій перебувають на межі досягнення п'ятивідсоткового порогу проходження на виборах в листопаді 2019 року, і коли немає партії з підтримкою хоч би десять відсотків; на силу популістських рухів; на відсутність серйозної ліберальної альтернативи. Аналогічні тенденції фраґментації і популізму відображені в президентських електоральних преференціях, де нема кандидатів з підтримкою вище восьми відсотків у переповненому полі тих, що збираються йти на вибори в березні 2019 року.
Корінна причина, чому зусилля Заходу у боротьбі з корупцією провалюються, є гнітюче знайомою: помилкова віра в те, що ключем до змін були окремі політики, а не інститути. Оскільки аналітики і політики все частіше стверджують, що Порошенко має піти, то вони випускають з уваги той факт, що системна реформа завжди є складним процесом, який сильно залежить від зміни структурних відносин та інституційної практики, а не від зміни особистостей, які очолюють їх. Польща і Угорщина, які, здавалося би, на початку 1990-х років перейшли до демократії та ринку, прекрасно демонструють цей нелінійний процес, причому обидва вони впадають в правий популізм, який загрожує демонтувати демократичні інститути. Роздуті надії Заходу на те, що колишній президент Росії Борис Єльцин змінить свою країну в 1990-х роках, ще більше ілюструють небезпеку ставити наголос на особистостях та іґнорувати інститути.
Відчуження української громадськості від влади тим прикріше, що ці лідери вже зробили значні кроки в реалізації реформ. Вони обґрунтовано вважали, що йдуть на великий політичний ризик, кидаючи виклик значній частині старого порядку, включаючи олігархів Дмитра Фірташа та Ігоря Коломойського, які володіли величезним впливом через свої національні телеканали.
Західна антикорупційна політика в Україні зазнає невдачі, бо вона зосереджена на створенні і розширенні можливостей конкуруючих структур, а не на творенні кооперативних відносин з державою. Майбутня про-реформна дипломатія повинна враховувати три реалії країни: по-перше, що влада ніколи не буде провадити політику, яка призведе до розвалу її хиткої правлячої більшості; по-друге, що країна перебуває під невблаганною гібридною військово-політичною атакою з боку Росії; і нарешті, якщо правляча еліта має бути відшвартована, то альтернативи повинні бути електорально життєздатними, а нові політичні конфігурації повинні мати спроможність просувати подальші реформи.
НАЙКРАЩА АНТИКОРУПЦІЙНА ПОЛІТИКА
Як США, Європа і міжнародні фінансові інститути мають адаптувати свою антикорупційну стратегію, щоб уможливити успіх реформ під час російської агресії? Кажучи просто, західна політика повинна фокусуватися на розбудові вже адаптованих Україною виразних інституційних змін і на подальше скорочення структурних стимулів для корупції. Для цього Захід повинен провадити п'ять напрямків політики.
По-перше, західна антикорупційна політика повинна бути спрямована на обмеження можливості успішного пошуку ренти та інших корупційних схем, а не на широкомасштабне покарання тих, хто в них анґажований. Така нова політика може передбачати створення реально незалежних органів ліцензування, аґенцій контролю та суб'єктів, що затверджують тарифи. Для цього необхідно приватизувати решту державної власності, а також великі сільськогосподарські угіддя України.
По-друге, реформатори повинні запровадити конкуренцію у вже закорінену бізнес-еліту через демонополізацію.
По-третє, західні органи повинні відновити і налагодити співпрацю з основними правоохоронними і судовими інституціями України, взявши на себе зобов'язання підвищити їхню фахову спроможність і внутрішню безперервну освіту.
По-четверте, західні уряди повинні проявляти нейтралітет у своїх відносинах з різними державними інституціями України і сприяти контролю за всіма інституціями кримінального правосуддя, в тому числі і за тими, яким західна політика помогла народитися.
Нарешті, ґрантодавці повинні суворо попередити своїх ґрантоотримувачів про те, що участь у політичних проектах і рухах вимагає їхньої виходу або відмови від адміністративних, виконавчих і наглядових функцій у фінансованих Заходом НУО.
Ці підходи, ймовірно, отримають підтримку всередині певних сегментів олігархічної еліти, частина якої прагне легітимізувати і зробити прозорим свій бізнес.
Нинішній інструментарій політики недостатній для перетворення України. Перші кілька років реформ в Україні відбулися за підтримки та сприяння її правлячої еліти та її бізнес-лідерів і олігархів, а також її нового покоління реформаторів. Подальший поступ вимагає, щоб західні політики продовжували залучати всі ці сили.
Adrian Karatnycky & Alexander Motyl
How Western Anticorruption Policy Is Failing Ukraine.
It Should Focus on Institutions, Not Individuals
Foreign Affairs, 29.05.2018
Переклад О.Д.
01.06.2018