Ліберальні великі держави, котрі вступаються за державу-сателіта, в якій відбуваються заворушення, часто спонукають уряд, що опинився під загрозою, проводити ліберальні, демократичні реформи. Цей підхід до боротьби з антиурядовими силами, який я називаю підходом «доброго урядування», ґрунтується на вірі в те, що причиною масових протестів є погане урядування, тож добре урядування запобігає їм. Добре урядування передбачає встановлення більш представницької політичної системи, боротьбу з корупцією, створення підприємницьких можливостей, дотримання прав людини і громадянина, забезпечення верховенства права, інвестування в охорону здоров’я й освіту і ретельну турботу про те, щоб уникнути військової шкоди мирному населенню через страх спричинити ще більші заворушення. Очікується, що ці реформи збільшать народну підтримку держави і водночас ослаблять масовий протест у політичному і військовому плані.
Дослідження трьох кампаній, що їх найчастіше подають в якості прикладів успішної боротьби з антиурядовими силами – Малайська криза 1946–1960 рр., в якій Велика Британія обстала за Малайську національно-визвольну армію; підтримувана британцями кампанія в Дофарі, що в Султанаті Оману, в 1965–1970 рр.; і підтримувана США кампанія у Сальвадорі в 1979–1992 рр., – показують, що реформи доброго урядування є зайвими для успішної боротьби з антиурядовими силами. Щоби подолати заколотників, насправді потрібне застосування насильства проти мирного населення і примирення уряду із супротивними елітами – те, що я називаю «теорією приборкування» успішної боротьби з антиурядовими силами. Успішне придушення внутрішніх заворушень є гидкою справою з високими людськими та моральними видатками, незважаючи на зусилля ліберальних держав досягнути своїх цілей в інший спосіб.
Непотрібні реформи
Твердження, що добре урядування мало б запобігати заворушенням, не витримало ретельного вивчення. Багато досліджень боротьби з антиурядовими силами припускають, що добре урядування породжує успіх і вивчає тактики, які часто вважають ключовими для цього успіху: наприклад, короткострокове забезпечення товарами мирного населення.
Свідчення, які б підтверджували твердження про те, що добре урядування запобігає заворушенням, відсутні. Дослідження кампаній з придушення внутрішніх заворушень в Малайї, Дофарі і Сальвадорі виявляє помірні або відсутні реформи перед подоланням заворушень і відсутність зростання народної підтримки відповідних урядів. Попри те, що Малайя здобула незалежність 1957 року, британці запланували її ще 1942-го – то не була поступка бунтівним діям. В Дофарі султани, що змінювали один одного, противилися формуванню більш інклюзивної політичної системи або проганяли британських радників в Омані. У Сальвадорі уряд наприкінці війни зайняв поблажливішу позицію щодо політичної активності, аніж та, що він її мав у початкові роки конфлікту. Проте ця зміна лише повернула довоєнний рівень політичних утисків. Влада і далі вбивала місцевих лідерів опозиції й застосовувала проти громад грубу силу. Реформи в Сальвадорі радше здійснилися після мирної угоди, а не призвели до неї. У двох із трьох випадків – Малайя і Дофар – замість проводити дорогі реформи, уряди сформували коаліції із супротивними елітами – польовими командирами, бунтівними дисидентами, політичними супротивниками чи лідерами громад, щоби здобути інформацію і військову силу для подолання бунту. У складі супротивних еліт були корумповані чи жорстокі індивіди або групи, проти співпраці з якими ліберальні держави зазвичай протестують. Уряди використали ці розширені можливості, щоби підкріпити свої відчайдушні зусилля, спрямовані на те, аби підірвати волю бунтарів до боротьби – процес, який зазвичай триває кілька років.
Насильство проти мирного населення
Використання державою умисного тривалого насильства супроти цивільних громадян було критично важливим для успішної боротьби з антиурядовими силами. Для успіху цієї боротьби потрібно відтяти притік ресурсів від населення до заколотників. У всіх трьох випадках, які тут обговорюють, зусилля влади підірвати волю бунтарів, позбавивши їх ресурсів, включали в себе насильницькі дії проти мирного населення.
В Малайї британські сили провели масштабну зачистку, спаливши дотла населені пункти і виславши приблизно півмільйона мирних жителів у табори для військовополонених, де їхні пересування і доступ до їжі та медичної допомоги суворо контролювали. Понад 30 тис. людей було депортовано і 34 тис. утримували без суду і слідства понад 28 днів. Британці також практикували колективне покарання і здійснювали систематичну кампанію терору проти мирного населення. Незважаючи на переконання британців у тому, що народна підтримка є ключовою для успіху, уряд так і не здобув її, навіть подолавши заколот.
У Дофарі керовані британцями війська перетворили села на збройні табори, де поведінку цивільних моніторили й контролювали, а також здійснювали артилерійські обстріли й авіаційні бомбардування населених мирними жителями районів. Народна підтримка уряду в Дофарі з плином часу не зростала. Та, знову ж таки, уряд переміг заколотників. У Сальвадорі влада вбивала мирних політичних опонентів, в їх числі священиків і архієпископа Оскара Ромеро, закатувавши декого до смерті і залишивши їхні відрубані голови в міських автобусах, щоб їх знайшли вранці пасажири. Урядові сили систематично руйнували села і ґвалтували, катували і вбивали селян у районах, які підтримували бунтівників. У Сальвадорі також не було змін у народній підтримці уряду; всередині країни збереглися суттєві розходження у поглядах щодо її майбутнього. Війна у Сальвадорі, на відміну від конфліктів в Малайї та Дофарі, закінчилася радше мирною угодою, ніж перемогою над бунтівниками. Застосування урядом сили не перешкодило йому залишитися при владі. Насильство, застосоване у цих кампаніях, ставить під сумнів припущення теорії доброго урядування про те, що умисна шкода, завдана владою мирним жителям, перешкоджає успіхові боротьби з антиурядовими силами.
Приклади Малайї, Оману і Сальвадору є емпіричним підтвердженням найзухваліших прогнозів теорії приборкування: успішні кампанії боротьби з антиурядовими силами можуть вдаватися до прямого застосування насильства проти мирного населення і не потребувати реформ чи народної підтримки уряду.
Недосяжні політичні цілі
Ліберальні реформи не лише є непотрібними для досягнення успіху в боротьбі з антиурядовими силами; їх також важко здійснити, і на це є п’ять причин.
Перша: уряди, які бажають і здатні провести реформи, в результаті отримують лише значно серйозніші випадки повномасштабних масових заворушень.
Друга: уряд, який бажає провести реформи, може бути неспроможний здійснити їх навіть за допомоги заступника. Проведення реформ для того, аби створити більш представницьку, дистрибутивну і справедливу державу, дорого обходиться тим, хто має владу і багатство. Демократизація, наприклад, може спричинити втрату влади лідерами (та їхніми прибічниками). Позбуваючись влади, вони втрачають багатство в країнах, де урядування – це перш за все протекція, а не служіння громаді. Зменшення корупції також означає, що зменшуються можливості еліти і далі процвітати, займаючи своє суспільне становище, і сприяти процвітанню своїх прибічників, що, своєю чергою, послаблює їхню владу у політичному контексті, де протекція і вплив зумовлюють владу і багатство.
Третя: насильство зміцнює позиції акторів і змінює їхні розрахунки, адже воно може загострити їхнє відчуття, що вони грають в гру, де може бути лише один переможець, і таким чином зробити важчим досягнення компромісів, необхідних для вирішення конфлікту.
Четверта: застосування сили поглиблює труднощі, пов’язані зі встановленням демократії у недемократичній державі, і демократичні зусилля можуть навіть збільшити насильство. Сприйняття політики як гри, в якій є лише один переможець, може зберегтися і після того, як почнеться процес демократизації. Ті, хто мають владу, бояться втратити все; ті, хто мріють здобути владу, можуть наполягати на тому, щоби взяти все. Компромісу і далі важко досягти, а політична боротьба може перерости в насильство, особливо в етнічно розділених державах.
П’ята: існує внутрішня суперечність між стратегічними цілями підходу доброго урядування і стратегічною необхідністю здолати заколотників. Потреба уряду дійти згоди із польовими командирами чи іншими елітами, щоб роздобути інформацію про заколотників і їхню бойову силу, а також контролювати населення, дискредитує завдання уряду надати права населенню і служити йому.
Висновок
Успішна боротьба з антиурядовими силами потребує застосування сили проти мирного населення і примирення із супротивними елітами, інколи навіть тими, які є відповідальними за страхітливі злочини. Натомість реформи доброго урядування зайві і часто недосяжні. Перш ніж втручатися на підтримку зусиль із боротьби держави-сателіта з антиурядовими силами, західному політичному керівництву треба оцінити, у скільки обійдеться утримання при владі еліт держави-сателіта порівняно з високими моральними й людськими видатками успішної кампанії боротьби з антиурядовими силами.
Jacqueline L. Hazelton
Why Good Governance Does Not Defeat Insurgencies
Belfer Center, 07.08.2017
Зреферувала Галина Грабовська