Помітно, що реформа децентралізації сповільнила ходу. Експерт коаліції «Реанімаційний пакет реформ» Іван Лукеря каже в інтерв'ю Z: за минулий рік парламент не прийняв жодного закону, котрий підсилив би місцеве самоврядування. Відтак, накопичилася купа проблем, від котрих політикум просто відвертався. І це на тому тлі, що децентралізацію називають пріоритетною реформою і президент, і уряд. Лише на одному зі своїх останніх пленарних засідань, 9 лютого, Верховна Рада схвалила пакет децентралізаційних законопроектів, котрі частково розблоковують хід реформи. Започатковані механізми дозволять створити 200 нових об'єднаних громад у 2017 році.
Менеджер децентралізаційної групи РПР Іван Лукеря розповідає Z про те, як має виглядати ідеальна об'єднана територіальна громада, те, чому люди воліють об'єднуватися у «камерні», але не потужні громади, коментує «захцянки» Андрія Садового про агломерацію і Сергія Лаврова – про федералізацію.
ЗАРАЗ МАЄ ПІТИ ХВИЛЯ
– Кілька днів тому Сергій Лавров передав привіт кільком українським обласним радам, які минулого року приймали заяви про потребу встановлення договірних відносин між Києвом та областями, і сказав, що ми в Україні проводимо «не таку» децентралізацію. Як Ви оцінюєте заяву Лаврова? І як прокоментуєте торішні звернення облрад?
– Щодо заяв Лаврова і Росії, то їхня позиція не є новиною. Це почалося ще у 2014 році, коли від України вимагали проведення децентралізації на умовах фактичної федералізації. А в цьому випадку йдеться вже навіть не про федерацію, а фактично конфедерацію, якась збочену феодалізацію.
Якщо проаналізувати звернення обласних рад, то вони приймалися протягом стислого періоду, в межах декількох тижнів: депутати у різних радах почали системно реєструвати проекти рішень про укладення договірних відносин із урядом, і деякі обласні ради проголосували за такі рішення. Це свідчить про те, що акція була спланованою і централізовано організовувалась.
– Які внутрішньоукраїнські політичні інтереси стояли за цими рішеннями?
– Внутрішньоукраїнські інтереси не такі очевидні, як зовнішні. Тоді ми відслідковували різні сюжети на російському телебаченні про те, що такий-то «облсовєт» вимагає від «кієвской власті» автономії; про те, що та децентралізація, яка проводиться урядом і Україною – неправильна і не підтримується на місцях. Тобто було зрозуміло, що в розхитуванні ситуації зацікавлена Росія. Щодо внутрішнього виміру, то, якщо не помиляюся, проекти рішень реєструвала одна політична сила (йдеться про партію «Батьківщина», – Z). Найімовірніше, йшлося про те, щоб розкритикувати хід реформи, сказати, що вона йде в неправильному руслі, не дати урядові взяти політичні дивіденди від децентралізації.
– Щодо рівня областей, то реформа не дає відповідь на питання, яким буде статус регіонів і як відбуватиметься розподіл повноважень. Чи можна назвати нинішню реформу повноцінною, зважаючи на те, що вона наразі не зачіпає райони (чи повіти) і області?
– Це якраз абсолютно правильно. Якби ми почали реформу з регіонального чи районного рівня, то отримали б купу проблем. Першочергово слід створювати сильний базовий рівень – громади. Це цілком відповідає підходам Європейської хартії місцевого самоврядування і досвіду європейських країн. Наступне завдання – передати повноваження на цей сильний базовий рівень. І лише потім, оцінивши роботу громад, слід делеґувати на вищий рівень ті повноваження, з якими не може впоратися базовий рівень. Це є принцип субсидіарності. І саме такий підхід передбачений у концепції реформи місцевого самоврядування, затвердженій іще у 2014 році.
– Гаразд, тоді перейдімо до громад. Експертні середовища та громадські активісти тривалий час вимагали від Верховної Ради ухвалення пакету децентралізаційних законів і навіть влаштували під ВР акцію з «водінням кози». Чому ці закони такі важливі?
– Чому «водили козу»? Тому що парламент протягом 2016 року не прийняв жодного важливого закону, який би посилив місцеве самоврядування. Жодного! Тому в тій частині, котра залежала від Верховної Ради, 2016 рік можна вважати втраченим. І якби не активність органів місцевого самоврядування та ініціативи уряду, зокрема Міністерства регіонального розвитку, то для децентралізації цілий рік був би змарнованим. Через те, що парламент «водив козу», ми й вирішили показати йому, що терпець вже уривається. Уривається насамперед у органах місцевого самоврядування.
– Чому без цих законів не можна рухатися далі?
– Найважливіший – це законопроект №4772, про добровільне приєднання територіальних громад. У чому труднощі? Проблема перша: величезна кількість об’єднаних територіальних громад є надзвичайно малими. Яскравим прикладом можна назвати Львівщину, бо в області сформувалося багато дрібних громад, які не можуть вважатися сильними. Їх треба укрупнювати.
Проблема друга – перспективні плани формування територій громад. Ці плани постійно змінюються, тому що часто громади об’єднуються в конфігурації, не передбаченій перспективним планом. Для того, щоб дати початок цим громадам, доводиться змінювати сам перспективний план під фактичну конфігурацію об’єднання. При цьому порушується методика, нівелюється схема планування цілої області.
Проблема третя. Ми маємо багато випадків, коли частина громад відмовилися йти у об'єднану територіальну громаду, але пізніше передумали залишатися осторонь. Перспективний план передбачав об’єднання, скажімо, десяти громад, проте три з них відмовилися вступати у об’єднану територіальну громаду. Вони пожили, попрацювали, і побачили, що в об’єднаній громаді йде розвиток: зробили дорогу, провели водопостачання, створили опорну школу, відкрили великий ЦНАП – а механізму входження до складу об’єднаної громади нема.
Закон, ухвалений Верховною Радою, нарешті дає об’єднаним громадам можливість приєднувати до себе навколишні населені пункти і розширюватися. Дуже важливо, що для цього не треба проводити вибори. Бо раніше було нелогічно: навіть якщо в об’єднаній громаді проживало 80% від мешканців усього планованого об’єднання, то задля того, щоб приєднати село з тисячею мешканців, вимагалося проводити вибори на всій території. Крім того, згідно зі старим законодавством, довелося б реєструвати всі органи, формувати виконавчий комітет, перереєстровувати бюджетні установи і так далі. Після того, як закон вступить у силу – процедура приєднання буде максимально спрощеною. Вибори відбуватимуться лише в кількох мажоритарних округах, створених на території громади. Тому ми отримаємо просто хвилю укрупнення вже створених об’єднаних громад. Наразі їх є 366.
Іван Лукеря «водить козу» під ВР
– Щодо процедури приєднання, то все ніби зрозуміло. Проте віце-прем’єр-міністр Геннадій Зубко говорить не лише про укрупнення ОТГ, а й про те, що закон дозволяє створити додатково 200 нових громад. Який механізм мається на увазі?
– Механізм досягається через спрощення процедури. От маємо ситуацію: згідно з перспективним планом, до ОТГ має входити 12 громад, проте 2 громади не хочуть. Поки ми не мали цього закону, то задля того, щоб дозволити цим 10 громадам об’єднатися, обласна рада мусила внести зміни до перспективного плану, а уряд затвердити ці зміни. Зараз закон дозволяє: двоє не захотіли об’єднатися – десятеро створюють громаду. При цім перспективний план не змінюється: він сталий, він дотримується визначеної методики. Для того, щоб уряд визнав громаду спроможною, є єдина підстава: там має мешкати понад 50% від населення усієї громади, визначеної перспективним планом. А хто не захоче приєднатися зараз, то приєднається потім за спрощеною процедурою.
– На засіданні Верховної Ради лунали скарги, що зараз заблоковано формування громад на рівні міст обласного значення. Чому?
– Це велика проблема. Центральна виборча комісія невмотивовано, необґрунтовано, а насправді просто цинічно, не призначає вибори до об’єднаних територіальних громад, які об’єдналися навколо міст обласного значення.
Коли парламент 9 лютого розглядав закони, то зробив помилку. Що казав закон до того, як депутати припустилися помилки? Раніше було передбачено, що всі міста обласного значення, які відповідають належним критеріям (там проживає понад 50% населення від цілого перспективного плану) – визнаються спроможними. Таким чином, громади могли би до них приєднуватися без проведення виборів. І саме завдяки цьому ми повернули би міста у процес реформи. Депутати ж, коли голосували за цей закон, то викинули цю поправку. Помилково чи навмисне – міста обласного значення залишаються поза роботою.
– Але в чому інтерес цих міст? Якщо не помиляюся, то вони й так користаються плодами фінансової децентралізації.
– Абсолютно правильно. Але, з іншого боку, кожне місто має додаткові проблеми: водопостачання, водовідведення, полігон для сміття чи навіть потреба в кладовищах. Якщо міста будуть затиснуті, вони не зможуть розвиватися. А люди з навколишніх поселень все одно користуватимуться інфраструктурою міста: будуть лікуватися в лікарнях міста, водити дітей до школи, їздити транспортом. Тому було б доречно розширити юрисдикцію міста на сусідні громади, запровадити спільний бюджет.
Інший вихід, котрий нині дебатується, – це створення агломерацій. Чим є агломерація в європейському розумінні? Це коли є два сильні суб’єкти, котрі можуть налагодити співпрацю на окремих напрямках.
– У Львові теж багато говорять про агломерацію. Зокрема, ідею створення агломерації довкола міста відстоює Андрій Садовий. Автори ідеї пояснюють, що співпраця з суссідськими поселеннями потрібна вже зараз, а розпускати міську раду задля довиборів – нелогічно.
– Не можу точно сказати, якою є позиція міського голови Львова, можу висловити лише власну думку. Розумієте, для агломерації потрібні сильні партнери. Хороша агломерація – тоді, коли поруч із великим містом є сильне місто, яке може виступати партнером. В Україні добра агломерація можлива у Дніпрі, також сильна агломерація була би в Донецьку. Якщо ви візьмете Київ, то поруч розташовані міста Ірпінь і Буча. Ірпінь – велике спроможне місто, яке може на договірних відносинах створити агломерацію з Києвом. Біля Львова такого міста, як Ірпінь, нема. А агломерації з селом на 2 тисячі мешканців бути не може. Ну яке там спільне виконання повноважень? Тому вихід для Львова – приєднати до себе навколишні громади (львівській мерії йшлося не лише про навколишні поселення: проект ініціативи передбачав створення 20-30-кілометрової зони довкола міста, – Z). Саме для того, щоби не йти на вибори – не логічно розпускати велику міську раду задля приєднання сусідської громади – закон пропонує модель приєднання, котра допоможе і обласним центрам, і містам обласного значення.
З іншого боку, агломерація – це одна з форм муніципального співробітництва. У нас є закон про співробітництво територіальних громад, і саме туди слід внести зміни, передбачивши можливість створення агломерацій для виконання спільних повноважень – водопостачання, поводження з твердими побутовими відходами, кладовище і так далі.
Протест проти «перегинів» децентралізації у Львові
– Чому, на Вашу думку, люди намагаються об’єднуватися в маленькі, камерні громади? Із Ваших спостережень, чи існують дрібні громади, котрі довели свою спроможність (маю на увазі не нормативну спроможність, а фактичну)?
– Є громади, які довели свою «спроможність» завдяки тому, що в них на території є чотири автомобільних заправки. Вони тримаються на тому, що отримують кошти з акцизного податку. Насправді спроможність має бути сталою. Не так важливо, чи є в тебе на території заправка або завод – як те, чи ти матимеш спроможність залучити інвестора, який збудує завод. Для того, щоб це зробити, має бути набагато більша територія, ніж три маленьких сільських громади. Дрібні громади не показують сталого розвитку: там нема якісної системи освіти, нема інвестицій, нема ефективної оптимізації – їм так чи інакше доведеться укрупнюватися.
– На Львівщині яскравим прикладом подрібненості громад є Самбірський район. Чому люди не довіряють «нарізці» з перспективних планів?
– Враховуйте, що це були перші громади, які йшли на вибори у жовтні 2015 року. Тоді не було віри в те, що реформа відбувається насправді. Рідко хто замислювався над тим, щоб брати відповідальність за велику територію. Вирішували робити громади «між собою»: знали один одного і думали, що, взявши фінанси, зможуть урядувати. Але потім виникли проблеми. Де знайти начальника управління освіти, де знайти фінансиста, де знайти заступника голови з гуманітарних питань? Кадрів нема. Тобто вони не можуть ні управляти, ні сформувати бюджет, ні освоїти субвенцію.
– А в якому випадку громада стає занадто великою? Чи можна вважати вдалою громаду, котра охоплює територію цілого району – як це було передбачено у перспективному плані для Калуської ОТГ?
– У декого є бажання, особливо в політиків національного рівня, депутатів Верховної Ради, деяких голів адміністрацій створити громаду в рамках цілого району. Голови адміністрацій хочуть стати головами громади, не покидаючи кабінету, не полишаючи крісла. Це також абсолютна дурня. Не треба плодити адміністративно-територіальних монстрів – районів у формі громад.
– З Ваших спостережень, якими є основні причини успішності громад: природа, транспортні шляхи, люди?
– Наша нафта, наші ресурси – це люди. Це річ, яку мусять збагнути всі органи місцевого самоврядування і всі громади: наша нафта – людський потенціал. Візьмімо дві громади, які мають рівні умови, однакову чисельність населення, аналогічну кількість субвенцій і державної підтримки на розвиток інфраструктури. Одна громада купує за субвенцію пожежну машину, а інша на ті самі гроші проводить заходи з термомодернізації. Або одна купує УЗД-термінал для амбулаторії, не замислившись, скільки людей ним користуватиметься, а інша облаштовує соціальне житло для лікарів. Від чого залежать перспективи громади? Насамперед від потенціалу людей, які беруть участь у плануванні та управлінні. Звичайно, є об’єктивні умови для того, щоб громада стала успішною, але все інше – це справа людей.
– Де є межа, після котрої можна сказати, що точку неповернення в реформі децентралізації подолано? Скільки громад серед усіх запланованих мало би сформуватися, щоб бути певним: дійсно, реформа назад уже «не відкотиться»?
– Математика не скаже нам, де є точка неповернення, а тим більше не скаже, коли парламент буде готовий голосувати за системні законопроекти з реформи місцевого самоврядування, наприклад, щодо адміністративно-територіального устрою. Звичайно, що кількість теж має значення. Тільки тоді треба брати не кількість створених громад, а кількість місцевих рад, які ввійшли у ці ОТГ, і територію, котру вони охоплюють. А якщо виникатимуть політичні перешкоди у проходженні законопроектів у парламенті, якщо не буде державної підтримки громадам у проведенні децентралізації, якщо обрізатиметься субвенція на розвиток інфраструктури ОТГ, якщо на місцеві бюджети передаватимуть додаткові видаткові повноваження, то це означатиме, що до фінішу нам іще довго. Як неґативний приклад – на міста й громади переклали видаткову частину на утримання непедагогічного персоналу в школах. Не можна такого робити, поки реформа ще триває, поки ми живемо у перехідному періоді.
– Ви маєте на увазі бюджет-2017? Депутати скаржилися, що на місцеву владу перекладають освіту, медицину, пільговиків…
– Так, це цьогорічний бюджет. Якби не додаткова дотація у розмірі 14 млрд. грн. для районних, обласних і бюджетів територіальних громад, то це би сповільнило реформу. Завдяки додатковій дотації реформа продовжується, бо це не сильно б’є місцевому бюджету.
Завжди треба балансувати надходження і видаткову частину бюджетів із передачею повноважень. Зокрема, абсолютно правильний і логічний крок – перекласти на місцеву владу плату за енергоносії і комунальні послуги у бюджетних установах сфери охорони здоров’я, освіти. Обслуговування комунального сектору – це питання муніципалітетів, місцевого самоврядування. І тоді громади стають зацікавлені у тому, щоб впроваджувати заходи енергоефективності. Бо якщо ти знаєш, що за газ платить держава, то ти спалиш весь газ і не будеш економити.
Але деякі кроки є не зовсім логічні, зокрема, щодо передачі закладів професійно-технічної освіти на утримання міст обласного значення. У концепції реформи передбачено: профтехосвіта – це повноваження області, тому що регіон формує замовлення, регіон визначає, скільки йому треба спеціалістів певного профілю. Це питання регіонального розвитку. Якщо ж муніципалітет хоче собі окремих спеціалістів, то він зробить замовлення і оплатить це замовлення.
Так само і з пільгами. Не може бути такого, що держава дає гарантію пільгового перевезення у пасажирському транспорті для окремих категорій населення, а коштів на це не передбачає.
– Раніше планувалося, що 2017 рік буде знаковим для децентралізації. У проекті конституційних змін, котрий і досі перебуває на другому читанні у Верховній Раді, передбачено, що в 2017 році мають відбутися вибори до органів місцевої влади вже під нові повноваження. Чи це означає, що вкінці року цей законопроект можна буде вважати мертвим?
– Конституційний проект має схвалити парламент. Я не бачу в парламенті нинішнього скликання політичної спроможності схвалити цей проект Конституції. З іншого боку, не є проблемою подати новий проект конституційних змін. Це питання кількох місяців роботи: підчистити законопроект, викинути з нього недоліки, внести до Конституційного суду, отримати висновок КС і проголосувати на двох сесіях парламенту. Зрозуміло, що місцевих виборів у цьому році не буде. Натомість ми можемо проводити реформу базового рівня самоврядування вже зараз, не чекаючи жодних конституційних змін.
Прикарпатський Печеніжин в історії децентралізації уславився тим, що першим започаткував громаду
– Щодо інших законопроектів, схвалених парламентом, то розкажіть про той закон, котрий стосується старост і формулює поняття старостинських округів?
– Хто такі старости? Це «єдине вікно» влади на території, котра ввійшла до об’єднаної територіальної громади. Поняття старостинського округу не було врегульованим. Залишалося незрозуміло, чи округ має збігатися з територією колишньої сільської ради, чи з конкретним населеним пунктом. Законодавець затвердив абсолютно логічний підхід, що орган місцевого самоврядування (рада ОТГ) може визначати межі юрисдикції старости: один староста відповідає за цю територію, інший староста – за ту, а третій – за ось таку, і ці троє старостів можуть «покривати» всю територію об’єднаної громади.
Інше питання: старости мають входити у склад виконавчого комітету. Але якщо в нас було би 18 старост від кожного села, то уявити собі роботу виконкому у складі 25-30 осіб, в якій частина фактично має право вето, просто неможливо. Тому цілком логічно, щоб старостинські округи в розумних пропорціях визначав сам орган місцевого самоврядування, сама рада ОТГ.
Щодо повноважень, то основне – старости мають виступати комунікатором між радою, виконавчим комітетом і населенням території. Якщо йдеться про питання, елементарно, субсидій, то старости у визначені години прийому мають отримувати пакет документів, а у визначений день відвозити їх в раду ОТГ для оформлення.
– Ще один закон – про службу в органах місцевого самоврядування. Задекларовано, що він спрямований на зростання професіоналізму на базовому рівні, зміну системи оплати тощо. Чи нема у Вас побоювань, що він повторить долю закону про державну службу, про який теж говорили багато гарних слів, хоча на ділі в ньому виявилося багато недоліків?
– Основне: сам нормативний акт не є реформою. Реформа – це те, що змінюється, це те, що роблять люди. Щодо закону про державну службу – ми бачимо не його якісної імплементації. Але це не проблема норм закону – це проблема виконання і проблема кадрів, які бралися за його виконання.
Закон про службу в органах місцевого самоврядування – це правова рамка. Далі все залежатиме від якості роботи. Закон розв’язує для ініціативних представників громади можливість створити, по-перше, професійну службу.
По-друге, закон відв’язує зарплату службовців від загальної тарифної сітки. Є нижня і верхня межа, яка встановлюється постановою Кабінету міністрів, а органи місцевого самоврядування на власний розсуд регулюють зарплату службовця: десь бюджет дозволить платити більше коштів, десь менше. Зарплата працівникові – це вибір громади і депутатів, які шукатимуть собі професіонала.
По-третє, закон спрямований на деполітизацію служби в органах місцевого самоврядування. Зараз маємо надзвичайну кількість депутатів, які одночасно є начальниками управлінь, департаментів і так далі. Закон чітко розділяє: якщо ти депутат – то не можеш бути керівником департаменту абощо.
Насправді, там, де дозволяла спроможність, то навіть за старим законом у місцевому самоврядуванні можна було сформувати професійний службу. Найбільшою проблемою була низька якість кадрів через неможливість встановлення гідних умов праці. Зараз така можливість з’являється. А те, як цим законом скористаються люди – залежатиме від громад, а особливо від голів. Хтось зробить краще, хтось зробить гірше – але ті, хто хочуть рухатися вперед, уже матимуть для цього інструменти.
Розмовляв Володимир СЕМКІВ
17.02.2017