Реформа децентралізації недоброхіть стала заручником «гібридної війни» Росії проти України. Стрижневий документ, який мав супроводжувати реформу — зміни до Конституції України, — «застряг» у Верховній Раді через те, що в ньому поруч із новелами для місцевого самоврядування згадувався скандальний «особливий статус Донбасу». Нагадаємо, голосування за конституційний проект мало відбутись узимку, проте його вдалося відкласти, цитуючи за висновком Конституційного Суду, до будь-якої з «наступних сесій». Утім це блокує саму реформу.
Нагадаємо і про інший фактор, який може тиснути на децентралізацію, — політичну кризу. Реформа такого масштабу може відбутися лише за великого потенціалу довіри і в суспільстві, і серед політиків. Натомість криза часто вбиває і перше, і друге. Наприклад, у 2005 році, котрий був свідком першої проби децентралізації, ця реформа не витримала найпершого ж стресу: віце-прем'єр-міністр Роман Безсмертний пішов з посади після півроку роботи.
В'ячеслав Негода добре пам'ятає події 2005 року, бо його як експерта Безсмертний залучав до реформи. Сьогодні він — перший заступник міністра реґіонального розвитку. В уряді працює над реформою децентралізації від 2014 року, спершу як заступник Володимира Гройсмана, нині — заступником у Геннадія Зубка.
Пан Негода має безумовний авторитет і в колі експертів, і в колі політиків. На форумі місцевого самоврядування, що відбувся у Львові, про нього дуже компліментарно відгукувалися політики, з чиїх уст звучало найбільше критики щодо реформи. Наприклад, опоненти затято критикують пропонований інститут префектів, вважаючи його узурпацією «під президента» — натомість В'ячеслав Негода, навпаки, вважає, що функції урядника в проекті Конституції є м'якішими, ніж мали би бути. В інтерв'ю для «Z» пан Негода розмірковує про те, які є шанси завершити реформу децентралізації.
- Як Ви ставитеся до дискусії, що реформу з децентралізації належить відокремити від реформи Конституції?
- А чи можна збудувати будинок без фундаменту? Будь-яка реформа, якщо ми хочемо побудувати завершену і гармонійну систему, мусить відбуватися крок за кроком, починаючи від базових речей. Ми маємо політичний проект будинку організації влади в Україні. Він має певну логіку вирішення. Спочатку мусимо розв'язати фундаментальні речі. А фундамент закладається у Конституції.
Якщо ми кажемо, що нам треба передати повноваження місцевому самоврядуванню, то ми розуміємо: їх треба в когось забрати. Конституція сьогодні каже, що на обласному рівні в нас функціонують обласна адміністрація та обласна рада, на районному — районна адміністрація і районна рада. В Основному законі чітко написано повноваження адміністрацій: підготовка та виконання відповідних обласних і районних бюджетів, виконання державних і реґіональних програм соціально-економічного розвитку тощо. Це їхні конституційні функції, а не місцевого самоврядування. Якщо не змінимо цих положень в Конституції — не зможемо їх (державні адміністрації) трансформувати чи ліквідувати, передати повноваження. Тому говорити так, що ми можемо провести реформу, нічого не роблячи, — це рівень непрофесійності чи популізму. Я не знаю жодної країни світу, щоб вона провела реформу такого типу всупереч власній Конституції. Це неможливо.
Для того, щоб ми провели системну реформу, треба внести зовсім небагато змін до Конституції. Надати органам місцевого самоврядування обласного і районного рівнів право утворювати власні виконавчі органи. Визначитися з державними адміністраціями, змінивши їх статус на префектний. Це не означає, що їх треба обов'язково називати префектурами. Але йдеться про перехід від виконавчих функцій, які в них є сьогодні, до контрольно-наглядових. І ще одне питання — ми не можемо говорити про логічну модель децентралізації, якщо не зачепимо адміністративно-територіальний устрій.
Влада зосереджується на певних територіальних утвореннях, і первинний рівень — це громади. Є реґіональний рівень — це в нас області, і, в принципі, тут нема потреби щось змінювати. І є субреґіональний рівень: райони чи повіти. Не принципово, як їх назвемо, але в Конституції слід чітко прописати: чи залишається цей рівень, чи його не буде. Польські експерти, з якими ми спілкуємося і які робили аналогічну реформу, стверджують, що цей рівень є зайвим, що це вже з минулого.
- Перелічені новели і передбачає проект Конституції, який пройшов перше читання у Верховній Раді.
- Так, ці та низка інших змін передбачені у законопроекті №2217а. Не думаю, що в когось із політиків, серед тих, які дійсно є прихильниками реформи місцевого самоврядування, є сумніви щодо змісту цих основних змін. Інше питання, що текст Конституції дійсно мають виписувати спеціалісти, експерти. Звичайно, це робиться під егідою політиків, бо вони врешті-решт голосують. Не подобається цей текст — запропонуйте інший. Була ж конституційна комісія, є позитивний висновок Венеційської комісії. Щодо дискусійного питання, пов'язаного з особливостями здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей, — я не хотів би його коментувати, позаяк ці зміни можна трактувати по-різному.
- Виглядає, що згадка про «особливий статус» підклала свиню цілому проектові і поставила реформу децентралізації під загрозу?
- Треба розуміти, що мали на увазі автори цього доповнення. У перших версіях [проекту змін до Конституції] його не було. А з іншого боку, скажіть, чи військово-цивільні адміністрації, які сьогодні є в двох областях на визначених територіях, можна трактувати як «особливості здійснення місцевого самоврядування»? Чи згадується про них у Конституції? Не згадується. Тому я міг би трактувати і таким чином, що під «особливостями самоврядування» мається на увазі надання права президентові, урядові чи парламенту запроваджувати при потребі особливі умови функціонування самоврядування. Тому можна розуміти це не як посилення місцевої влади, а навпаки — послаблення, обмеження їх самоврядних повноважень.
- Як Ви сприймаєте рішення відтермінувати розгляд проекту змін до Конституції? Чи це означає «стоп» реформі?
- Якщо ми говоримо про проект конституційних змін, який сьогодні є в парламенті, то рішення про голосування ухвалюється у Верховній Раді. Коли парламент буде готовий до голосування — мені важко сказати як представнику виконавчої влади. Якщо ж відчувають, що таке рішення є непрохідним, то все одно треба приймати рішення: або голосувати за цей проект, або вносити інший. Не приймати жодного рішення — це, мабуть, найгірше рішення.
Будь-який плід мусить визріти. Значить, іще не визрів... Можливо, попереду нас чекає ще якесь системне, можливо, більш якісне рішення — поки що важко сказати.
- Але реформа все ж триває: втілюється бюджетна децентралізація, відбуваються вибори до об'єднаних громад… Як довго можна прошкандибати, не вносячи зміни до Конституції?
- Ми можемо, за Вашим висловом, іще шкандибати, можемо робити якісь зміни і ще багато чого робити. Але якщо ми хочемо зробити системну комплексну реформу, то наш підхід теж мусить бути системним. Звичайно, можна трохи проїхати автомобілем навіть без одного колеса, але далеко не заїдеш.
Чи це є трагедія? Давайте скажемо так: у нас є бажання побудувати ефективну гармонійну систему функціонування всієї влади; якщо сьогодні нема можливості зробити її повністю такою, то будемо робити частинами, складаючи її там, де це можливо. Вже сьогодні є можливість розбудовувати територіальні громади. Немає відповіді, що робити з районним рівнем, як трансформувати місцеві адміністрації. Але маємо інструменти для того, щоб створювати територіальні громади, займатися їхнім розвитком.
- Минуло вже півроку, як відбулися перші вибори до об'єднаних територіальних громад. Що вдалося, а що не справдилося? Чи методика формування громад, запропонована урядом, була адекватною реаліям?
- Хтось рахує — півроку, хтось — сто днів. Бо хоч вибори і відбулися восени, але статусу вже повноцінних громад вони набули із 1 січня, перейшовши на нові умови з новими повноваженнями і бюджетами.
Основне, що варто зазначити: серед 159 громад, які встигли об'єднатися за дуже короткий час, — а це в нас був період від травня до серпня, бо далі притискали вибори (ми пропонували перенести вибори хоча б на півроку, щоб дати час на об'єднання іншим громадам), — серед цих 159 громад дві третини формувалися згідно з визначеною методикою. Третина об'єднувалася без урахування перспективних планів спроможних громад, які розроблялися на рівні областей, схвалювалися обласними радами і подавалися урядом. Відтак ми отримали багато громад, про які не можна сказати, що вони є спроможними. Але було таке політичне рішення: давайте всім надамо цей статус.
- У чому була ідея такого кроку? Очевидно, що за такого підходу є загроза провалу окремих проектів, ризик розчарування.
- Ми це розуміли. Ми знаємо ці громади. Але це також буде урок, і це також буде арґумент. Ми проводимо моніторинґ становища, зокрема у вимірі бюджетів. Як ми й передбачали, у тих громадах, які формально ніби об'єдналися, але не мають ні вдосталь ресурсів, ні потенціалу, ефект від об'єднання малий. Ми погодилися, щоб подивитися і на цей досвід. Будь-яка реформа — це певний ремонт, і в процесі виникають питання, яких на початку навіть і не передбачалося. Громади захотіли об'єднатися — добре, ось вам шанс. Гадаю, це був разовий експеримент. Надалі недоцільно допускати такі об'єднання, бо це справді буде часткова дискредитація. Обов'язково з'являться політики, які казатимуть: «От бачите! А ми ж все знали…» Та нічого вони не знали.
Думаю, що переважна більшість громад доведе свою спроможність. Наше завдання — допомагати, а там, де не можемо допомагати — не заважати.
- Показовим прикладом буде Самбірський район на Львівщині, де сформувалося аж сім громад. Очевидно, що це надто дрібний масштаб. Як відбуватиметься корекція громад такої форми?
- Найближчим часом відновиться робота з доопрацювання тих перспективних планів, які затверджували минулого року. Треба розуміти, що нема на сто відсотків непорушного перспективного плану: у кожній області вони потребують доопрацювання. Місцеві органи влади мають іще раз оцінити ситуацію і сформулювати перспективну схему розвитку. Хочу ще раз підкреслити: як і минулого року, так і цього року уряд адміністративно не втручатиметься у цей процес. Є методика, сідайте самі й моделюйте майбутні громади. Має вийти цілісна картинка з пазлів-громад: всі мусять зійтися. Якщо десь в одному місці перекрутити «пазл» — все, немає цілісності, і тоді ціла система не сходиться.
- Ви казали, що досі тривають роздуми над тим, чи залишати проміжний рівень адміністративно-територіального устрою — районів. Можна передбачити, що на рівні тих міст, котрі сьогодні є районними центрами, виникатиме опір реформі.
- Ми маємо три райони, де в межах всієї території утворилося по одній громаді: у Донецькій, Житомирській, Хмельницькій областях. Район став громадою. Постає питання: а навіщо районна рада? Згідно з Конституцією, райрада має представляти спільні інтереси територіальних громад. А в нас громада одна. Зрештою, навіть у районах, де утворилося три–чотири громади, там районна рада їхні інтереси вже фактично не представляє: територіальні громади де-факто набувають статусу міст обласного значення і «виходять» із району. Тобто в таких випадках райони — це контур, а громади функціонують у межах цього контуру самі собою. І, повірте, ніякого страху через те, що над ними нема районної ради чи адміністрації, вони не відчувають.
Звичайно, що є невдоволені. Ми розуміємо, що разом із повноваженнями зникатимуть окремі чиновники. Зникатиме посада — зникатиме місце для людини. Але всі мусять зрозуміти, що держава — це наша спільна задача. Кожен з нас десь живе — чи в селі, чи в селищі, чи в місті; і від того, наскільки якісно здійснюється управління, залежить комфорт нашого життя. Сьогодні ти голова РДА, завтра підеш працювати у самоврядування, в бізнес чи деінде — найважливіше, щоб тобі було комфортно там, де ти живеш.
- Наскільки відчутними є наслідки бюджетної децентралізації?
- Бюджетна децентралізація завершена не повністю. Вона, знову ж, пов'язана з процесом формування громад. Сьогодні вона дійшла до рівня міст обласного значення (маємо їх 183) і об'єднаних територіальних громад (159) — сумарно лише близько 3,2% від усіх громад. Процес фінансової децентралізації продовжуватиметься до того моменту, поки ми повністю не сформуємо базовий рівень самоврядування і не створимо передумови, щоб усі громади вийшли на прямі міжбюджетні відносини.
Звичайно, якщо говорити про бюджетну децентралізацію, ми закріпили за кожним рівнем чіткі податки, є зрозуміла система вирівнювання. Але разом із тим органам місцевого самоврядування надали право встановлювати податки на нерухомість, інші місцеві збори. Поки що статистика свідчить, що багато з них не поспішають цього робити.
- У чому це проявляється? Вони взагалі не збирають податку на нерухомість чи роблять його мінімальним?
- По-різному. Ми розуміємо, що це процес тривалий, а перед виборами за такі податки ніхто і не брався, бо це взагалі не є популярно. Але є й інша проблема: на місцях іще не вміють адмініструвати цей податок. Треба навчити громади, як правильно збирати податки з нерухомості. У більшості європейських країн цей податок є основним. Там не податок на доходи фізичних осіб, а саме податок на нерухомість приносить найбільше надходжень до місцевого бюджету. З часом, коли органи місцевого самоврядування навчаться його адмініструвати, відразу будуть надходження.
У 2015 році ми також запровадили ніби невеличкий податок — дали право громадам встановлювати 5% від акцизних зборів на алкоголь, тютюн, нафтопродукти. Основна мета — не лише передати ці кошти місцевим громадам, але також вирішити інші завдання. Ніхто так, як на місцях, не проконтролює надходження у цій сфері. Зрозуміло: неофіційна торгівля була і, очевидно, зараз є. Коли громада бачить, що на їхній території розташована «заправка», якісь там торгові точки, але в бюджет — «нуль», то вона сама починає нишпорити. Тому в нас не лише з'явилися додаткові, а у деяких випадках і значні кошти у місцевих бюджетах, а й зросли надходження у центральний бюджет (решта 95%).
Головне у бюджетній децентралізації — що ми розробили модель, котра — це кажуть і закордонні експерти — має стати успішною. Вона стимулює органи місцевого самоврядування до заробітку коштів. До 2015 року не було стимулу заробляти більше. Вигідно було просто існувати, і ти завжди знав: збираєш чи не збираєш податки — все одно матимеш надходження з центрального бюджету, держава дасть тобі кошти, субвенцію тощо. Зараз модель буде іншою. Звичайно, ми не обійдемося без системи вирівнювання. Скільки б не говорили про те, що ми створюємо спроможні громади, все одно будуть багатші, будуть бідніші. Рівень надходжень часом і не заслуга самої громади: десь побудували завод на території села, поставили при дорозі автозаправну станцію. Тому, звичайно, держава дивитиметься, хто працює ефективніше, хто гірше. Підхід такий: ті, хто спрацював краще, мають передати, скажімо, 50% від понаднормового прибутку для тих, хто спрацював гірше. У них зберігатиметься стимул нарощувати надходження. Ті, хто спрацював гірше, отримували б допомогу не на всі 100% від потреб, а на 80%. За таких умов система вирівнювання набуває мотивуючих рис, чого не бувало раніше.
- Пане В'ячеславе, я знову поверну Вас до питання про перспективу децентралізації та політичні ризики. Чи позначилася на реформі політична криза? Можна згадати досвід 2005 року, коли перша ж криза вибила цю реформу з порядку денного.
- Врешті, уряд формується парламентом і йому підпорядкований. Звичайно, між ними має бути довіра. Уряд не може автономно проводити будь-яку діяльність, якщо немає взаєморозуміння з парламентом. Завжди важко працювати, коли є певний елемент недовіри. Навіть якщо ця недовіра стосується не цілого уряду, а окремого міністерства чи окремих дій — треба шукати причини, комунікувати. У нашого міністерства були і є на подив конструктивні стосунки і з парламентом, і з профільним комітетом. Ми будемо рухатися далі.
Щодо 2005 року, то тоді реформа зупинилася на рівні обговорення. Жодних інших кроків не вдалося зробити: не ухвалили законів, нікого не об'єднали. Ішла дискусія, котра, на перший погляд, нічим не завершилася. І це, з одного боку, був поганий підсумок, а з іншого боку — дало нам урок.
Мені здається, тоді почали говорити про реформу не з того кінця — почали з адміністративно-територіальної реформи. У нашій сьогоднішній термінології словосполучення «адміністративно-територіальний устрій» я просто не вживаю. Ми говоримо про те, що треба створити спроможні громади, що треба передати їм повноваження. Але зрозуміло, що все це має відбуватися на певній території, все одно треба братися за територіальну основу. У 2005 році реформа викликала настільки неґативну реакцію в суспільстві, що ми зрозуміли: до мети треба йти трохи іншим шляхом. Треба дякувати пану Безсмертному, що він сміливо розпочав цю розмову, як суворий лікар. Один лікар почне крутити і не скаже діагнозу, а Роман Петрович відкрито назвав проблему на ім'я, і сьогодні ми вже більше готові до реформи.
Як на мене, найбільшим досягненням за той період, відколи ми схвалили концепцію реформи, є поява в суспільстві критичної маси, прихильної до реформи. Тобто сформувалася філософія цієї реформи, з якою переважна більшість громадян погоджується. Здається, що повернення назад вже неможливе. Основне — не зупинятися, тому що будь-яка зупинка — це втрата не лише темпу, а й втрата віри. Будь-яку роботу треба робити з упевненістю, з вірою. І ми кожен наш крок мусимо підтверджувати додатковими арґументами, додатковими фактами. Важливо, щоб це було усвідомлено, щоб це не виглядало примусом. До кінця року ті громади, які ми вже утворили, на сто відсотків мають показати, що реформа буде успішною.
Розмовляв Володимир СЕМКІВ
27.04.2016