Звернення Закарпатської обласної ради до керівництва держави з приводу надання реґіонові більших прав наробило в Україні великого галасу. Заява, що була ухвалена обласним «сеймиком» на засіданні 5 квітня, поставила місцевий істеблішмент у становище, коли мусили виправдовуватися, що про сепарацію чи автономію зовсім не йдеться. Утім хоч би якими добрими намірами керувалися у своїх діях закарпатські депутати, а голка вцілила у незагоєну рану, роз'ятрену конфліктом на Донбасі.
Експерти застерігали, що порушення теми «особливого статусу» для окупованих районів на сході України може спричинити ефект «скриньки Пандори», коли подібних привілеїв захоче кожен реґіон. Наприклад, наприкінці серпня «особливого» режиму запрагнулося Запоріжжю, і обласна рада закликала центральну владу надати їй виняткові повноваження «у зв'язку з екологічною ситуацією в реґіоні». Тепер подібне трапилося на Закарпатті — в області, яка ще 1991 року відбула референдум про самоврядність, який став стрижнем вже для свіжого звернення облради.
Сесійна зала Закарпатської облради
«Z» спільно з експертами аналізує потенціал сепаратистських загроз у Закарпатті та перелік вимог від обласних депутатів до Києва. На наше прохання представники центральної влади — заступник міністра реґіонального розвитку В'ячеслав Негода і голова парламентського комітету з питань самоврядування Сергій Власенко — описують спосіб державного реагування на подібні відозви.
Пропоноване «реґіоналом» на добре не виходить
Найодіозніший пункт звернення Закарпатської обласної ради — це згадка про референдум 1991 року на підтримку автономізації реґіону, а також ретроспекція до звернення облради за 1992 рік про внесення змін до Конституції щодо «спеціальної самоврядної адміністративної території Закарпаття».
Фінальна редакція цієї скандальної заяви вийшла досить нейтральною. Якби громадськість не мала доступу до первісної редакції проекту, то резонансу, напевне, й не було б. Зокрема, у «причесаному» тексті нема згадки про потребу врахувати у Конституції результати референдуму двадцятирічної давнини. Натомість у тексті, що його опублікувало видання Uzhgorod.net.ua, про це говорилося прямо, «з вимогою нарешті виконати рішення представницького органу закарпатської громади від 24 січня 1992 р».
Після того, як спалахнув скандал, місцеві політики відмежувалися від «чернеткових» текстів і назвали їх «провокацією». Також депутати обласної ради виправдовувались, що перед голосуванням не бачили тексту звернення, а сам документ ухвалювався в пакеті з іншими проектами. У цьому аспекті Закарпатська обласна рада повторила найгірші традиції своєї «старшої» посестри — Верховної Ради, коли закони, схвалені парламентом наосліп, та ще й «пакетами», обертаються великими непорозуміннями. Навіть більше, у день сесії депутати закликали журналістів «почекати з остаточним текстом», що вказує на те, що звернення могли корегувати вже після голосування.
«У зверненні обласної ради нема прохання автономії, там є прохання прискорити рух децентралізації, — заявляє голова обласної ради Михайло Рівіс. — Я, як і весь депутатський корпус обласної ради, який проголосував за це звернення, хочемо, щоб звернули увагу, а не "почули", як в Донецьку (тому що нас почали прирівнювати до Донецька, Луганська та Криму), а щоб звернули увагу на те, що процес децентралізації влади почав повертатися у зворотному напрямку. Наші депутати просто не хочуть, щоб Закарпаття завтра стало великим селом».
Пан Рівіс трактує згадку про 1991 року «як історичний факт, що першими про децентралізацію влади почали згадувати саме закарпатці».
Початок «пікантного» процесу у 1991 році: повідомлення про початок підготовки референдуму
Звернення до керівництва держави дістало підтримку від усіх фракцій, починаючи від «майданівських» і до «реґіональних». «Зелену кнопку» натиснув голова обласної адміністрації Геннадій Москаль, який поєднує представницький мандат з роботою у виконавчій владі, і сам Михайло Рівіс, що обирався до ради від БПП. Загалом — 48 депутатів проголосували «за» з-поміж 64 номінальних. Найбільше голосів недодали фракції «Єдиного центру» та «Відродження» — утім це легко пояснюється не політичними поглядами, а недисциплінованістю депутатів.
1991 рік: між Кравчуком і русинами
Рішення Закарпатської обласної ради наштовхнулося на опір і в місцевій громаді. Низка організацій націоналістичного та націонал-демократичного спрямування засудили відозву за 5 квітня. «Безумовно, що наше ставлення є неґативним, — каже в коментарі «Z» голова крайової організації Народного руху Іван Габор. — Так, це віртуальна заява, яка не свідчить про серйозні наміри; вона не матиме серйозних наслідків, бо ситуація на Закарпатті стабільна. Але не може не насторожувати сам факт, що звернення пішло з подачі колишнього голови ОДА і члена Партії реґіонів. Олександр Ледида не такий простий чоловік, який не міг би усвідомлювати, до чого можуть спричинити наслідки імплементації результатів референдуму 1991 року».
Пан Габор у 1991 році був депутатом обласної ради і належав до комісії «щодо вивчення питання про статус Закарпаття у складі Незалежної України». На його очах Закарпаття готувалося до місцевого референдуму, що мав відбутися одночасно із загальнонаціональним плебісцитом на підтримку Акту проголошення Незалежності та президентськими виборами 1 грудня.
Тодішні настрої у Закарпатті відрізнялися від нинішніх, наголошує Габор. «Українська національна свідомість ще не домінувала в області. Я був заступником голови комісії з міжнаціональних відносин у обласній раді, і дуже добре пригадую ті дебати, ті "наїзди" на нас з боку русинів, комуністів. Націонал-демократичні сили організували спротив, величезний як на той час. Обласну раду пікетували впродовж кількох днів. Коли йшла сесія, я як депутат не міг вийти з будинку», — розповідає він.
Ініціатори референдуму планували, що до бюлетенів запропонують питання про автономію Закарпаття. За десять днів перед самим плебісцитом, 21 листопада, обласна рада постановила пом'якшити «квестіонар»: «Чи бажаєте ви, щоб Закарпаття отримало статус спеціальної самоврядної адміністративної території?» Депутати пішли на такий крок після того, як Закарпаття відвідав фаворит президентських виборів Леонід Кравчук. Голова Верховної Ради застеріг: «Якщо ви у бюлетені заміните слово "автономія" на "особлива самоврядна територія", то в такому разі я з вами. В іншому випадку виникнуть різного роду проблеми, в тому числі й правові», — сказав Кравчук, згідно з повідомленням у газеті «Новини Закарпаття» за 21 листопада 1991 року.
Макет бюлетеня
«Я тоді спілкувався з Леонідом Макаровичем, і ми посміялися: це був, на мій погляд, непоганий дипломатичний вихід зі становища. Кожен населений пункт має свою "самоврядність", тому ствердна відповідь на референдумі ні до чого не зобов'язувала», — пригадує Іван Габор.
Першого грудня ідею посилення статусу краю підтримали 78% учасників референдуму. Через два місяці, 24 січня 1992 року, обласна рада звернулася до Верховної Ради з проханням внести зміни до Конституції УРСР щодо «самоврядності» Закарпаття.
І тут мав би з'явитися префект
Попри гучний резонанс, що триває вже понад тиждень, представники центральної влади досі утримуються від коментарів з приводу відозви обласної ради. Наразі можемо покластися на реґіональне представництво Служби безпеки у Закарпатті, яке вивчало відозву на «сепаратистські» ризики. СБУ таких ризиків не виявила. «Текст не містить закликів до зміни меж території або державного кордону чи порушення порядку, встановленого Конституцією», — заявив керівник закарпатських спецслужбістів Олег Воєводін.
Пан Воєводін вважає, що зміст звернення «свідомо викривили певні ворожі Україні сили». Поза тим, СБУ перевіряє обставини, «які сприяли прийняттю цього документу», зокрема можливість «причетності до цього процесу певних зовнішніх сил, що намагаються спотворити поняття децентралізації й розіграти сценарій так званої федералізації України».
У парламентському комітеті з питань місцевого самоврядування на момент виходу цієї статті ще не отримали звернення від Закарпатської облради. Проте голова комітету Сергій Власенко заявив у коментарі «Z», що вважає подібні заяви наслідком необачного процесу леґітимізації «особливого статусу» для Донбасу. «Це одна з причин, чому досі не проголосовані зміни до Конституції, які передбачали певну автономізацію у рамках Донбасу. Я дуже радий, що ці зміни не підтримали, бо тоді кожен — львів'янин, дніпрянин, харків'янин — ставив би перед собою питання, чому він гірший за мешканців Донбасу», — зазначив Власенко.
Натомість перший заступник міністра з питань реґіонального розвитку В'ячеслав Негода, який кілька днів тому брав участь у «Форумі місцевого самоврядування» у Львові, сказав «Z», що ситуація із Закарпатською обласною радою повертає нас до дискусії про повноваження префекта, який мав би стежити за законністю рішень місцевих рад. «Раніше це робила прокуратура, — нагадав Негода. — Але сьогодні функції загального нагляду у прокуратури немає. А хтось же мусить контролювати, чи рішення якоїсь ради не спрямоване на порушення територіальної цілісності, чи не є воно зазіханням на безпеку держави. У Польщі це воєводи, у Франції — префекти. Коли дійшло до нас, то почали кричати: "Караул! Вони будуть нас контролювати!"».
Якщо йдеться про прототип префекта, то у випадку із Закарпаттям, звісно, експерти обурюватимуться через таке порівняння — йшлося б про Геннадія Москаля. Який, як вже зазначалося, тиснув «зелену кнопку» 5 квітня разом з рештою депутатів. Поза тим, через тиждень після сесії голова обласної держадміністрації зреагував на скандал і подав позов до Закарпатського окружного адміністративного суду з проханням визнати результат локального референдуму 1991 року таким, що не має юридичної сили. Москаль, майже як префект, стверджує, що рада вийшла за межі відведених законом повноважень. «Результати закарпатського референдуму не мали й не мають жодної юридичної сили, усе, на що вони здатні, — це спричинювати різні політичні спекуляції, як це трапилося й цього разу. Якщо за 25 років ніхто з патріотів не додумався в судовому порядку визнати юридично нікчемним інспіроване тодішнім КДБ і комуністами "волевиявлення" і пов'язані з ним рішення обласної ради, які мали на меті розхитати ситуацію в Україні, то це буде зроблено мною», — заявив Москаль.
Не така децентралізація
Зрозуміло, що звернення Закарпатської обласної ради — це не лише декларації, а й певна конкретика. Обранці обурені, що область не контролює низку галузевих структур і обмежена в опіці за природними та інфраструктурними ресурсами краю. «На відміну від задекларованих керівництвом держави напрямків створення повноцінного самодостатнього місцевого самоврядування, насправді відбуваються зворотні процеси, зокрема у сферах адміністрування великих платників податків, користування надрами, лісовими та водними ресурсами, централізації управління такими монопольними сферами, як залізничний та поштовий зв'язок тощо», — йдеться у зверненні. При тім обласна рада скаржиться не лише на Київ як уособлення деспотичного центру, а й на Львів, який відає закарпатською залізницею й адмініструє податки великого бізнесу.
Пан Москаль (праворуч) яко префект мусив би заперечити Рівісу (ліворуч)
Та експерти наголошують: побажання облради стосуються сфери, яка належить до компетенції держави. Натомість реформа децентралізації стосується не збільшення повноважень «для області», а низової ланки — територіальних громад. «Є такі сфери, котрі мусять належати до відання держави, — арґументує В'ячеслав Негода. — Наприклад, якщо є держава — вона мусить утримувати армію. За що утримувати армію? Може, дійдемо до того, що кожна область формуватиме свою армію, а потім, як ті князі, домовлятиметься з іншою областю, щоб іти разом проти загарбників на сході чи де-небудь іще? Небезпечно, коли верхівка реґіону вимагає дати їй більше прав. Треба говорити: дайте більше прав громаді, містам, щоб вони розвивалися. У громадах іде розвиток, а не в реґіоні».
Цю думку продовжує і Сергій Власенко: «Державна влада і місцеве самоврядування — це два стовпи, які тримають державу і державу скріплюють. Якщо буде перекіс в один бік, то це буде тиранія. Якщо в інший бік — або федералізація, або анархія. Тому ми мусимо відшукати баланс, аби максимально віддати повноваження на місця, але зберегти присутність держави».
Додамо, що Закарпатська обласна рада, попри нетерплячку до децентралізації, досі не затвердила Перспективного плану формування територіальних громад.
Експерт Інституту громадянського суспільства Анатолій Ткачук каже в коментарі «Z», що звернення обласної ради, а також супутні документи з пакетного голосування засвідчують недостатню грамотність місцевих еліт у тонкощах децентралізаційної реформи.
«Щодо закиду про реєстрацію підприємств у інших областях, то подібна арґументація — надумана. Податок на доходи фізичних осіб, який є основним податком місцевого самоврядування, сплачується за місцем розташування фактично працюючих осіб. Якщо якась компанія зареєстрована в одній області, а має філії в інших, то працівники сплачують ПДФО у місцевий бюджет. Щодо залізниці, то вона ніколи не перебувала в управлінні реґіональних органів. У Закарпатській області не така вже й розгалужена мережа залізниці. Невже буде окрема Закарпатська залізниця? Це чисто державна функція. І держава сама визначає, де ставити управління», — зазначає він.
Днями пан Ткачук мав дискусію із закарпатськими політиками на телебаченні, і там йшлося про конкретний епізод якраз щодо залізниці: неподалік від Воловця занепадає боржавська вузькоколійка. Проте ці проблеми, зі слів Ткачука, вирішуються в інакший спосіб: місцева влада мусить ініціювати переоформлення релікту з державної власності в комунальну й узяти його під власну опіку. «В Україні достатньо розвинута законодавча база у цій сфері, просто треба нею скористатися. Але це часами складніше, ніж узяти і щось прокричати, поскаржитися, що "нас не чують". Колись на Донбасі казали, що "не чують" — поки не почув хтось інший із-за кордону», — підсумовує експерт.
12.04.2016