Процес схвалення конституційних змін щодо «особливого статусу» Донбасу та децентралізації вирішили поставити на паузу. Українська влада йде на цей крок за обставин, коли не може назбирати достатньої кількості голосів у парламентській сесійній залі, а отже, ставить під сумнів виконання власних зобов'язань у рамках мінських домовленостей. Заради того, щоб залишатися в грі, офіційний Київ вирішив перехитрити усталену конституційну процедуру, підпорядкувавши право політиці.
Згідно з давно відомою нормою, голосування мало би відбутися до 2 лютого, до дня відкриття нової сесії ВР, щоб дотримати вимогу Конституції про розгляд проекту на двох сесіях поспіль — спершу 226, а потім 300 голосами народних депутатів. Ця практика діяла протягом майже двадцяти років, відколи ухвалили українську Конституцію, саме цю конструкцію закладали в Основний закон у 1996 році, каже в коментарі «Z» один з учасників ще тієї першої конституційної комісії. І саме цю процедуру вирішили скоригувати нардепи пропрезидентської та пропрем'єрської фракцій, коли надіслали звернення до Конституційного Суду з проханням розтлумачити, чим то є «наступна сесія парламенту» — чи та найближча сесія, чи будь-яка інша з наступних.
Поза сумнівом, ця ініціатива схвалена Адміністрацією Президента. Виступаючи днями на зборах Асоціації міст України, Петро Порошенко заявив: «Я вдячний тим народним депутатам, які звернулися до Конституційного Суду, щоб зберегти можливість проголосувати у другому читанні ті зміни, які в першому читанні були ухвалені 31 серпня минулого року, і уникнути будь-яких інсинуацій щодо леґітимності цього процесу». При тім він запевнив, що Україна залишається вірною і мінським домовленостям, і децентралізаційній реформі, а також не допустить зриву конституційного законопроекту.
Захід вказує на хід
Під цим оглядом мусимо виокремити три нюанси, котрі витікають зі звернення народних депутатів до Конституційного Суду.
По-перше, Україна під час переговорів, у тому й зі західними партнерами, не змогла скинути з себе зобов'язання схвалити конституційні зміни, ані переконати своїх союзників у тому, що Росія першою мусить піти на істотні кроки, а вже потім чекати «особливостей здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей» від України. Від офіційного Києва чекають конституціоналізації «особливого статусу», а отже, зберігається ризик, що Україна перейме на себе частину відповідальності за зрив мінських домовленостей.
Зазначимо, що ще наприкінці минулого року виглядало, ніби Україна змогла переграти цю ситуацію на свою користь. У жовтні, повернувшись із зустрічі «нормандської четвірки» у Парижі, представник контактної групи Роман Безсмертний заявляв: «Якщо до переговорів ми залишалися з проблемою внесення змін до Конституції, запуску закону про особливий порядок місцевого самоврядування, необхідності ухвалення закону про амністію і якість там модальності виборів, то після Парижа в нас немає необхідності щось змінювати в Конституції. Ба більше, треба подивитися, що робити з тим 17-м пунктом (ідеться про пункт перехідних положень «про особливості здійснення місцевого самоврядування. — Z)». Як бачимо, проблема таки залишається.
По-друге, головні політичні гравці демонструють прихильність легковажному підходу до правових норм, коли намагаються йти не за словами закону, а за тим, що ховається чи може ховатися між словами, між рядками. Апогеєм такого казуїстичного підходу до Конституції стало скочування України до диктатури після 2010 року.
По-третє, Адміністрація Президента унаочнює свій вплив на Конституційний Суд, демонструючи, що КС схильний до леґітимізації її політичних кроків. Адже є великі сумніви, що КС леґітимізував би подібний підхід за мирних обставин, якби аґресор не скалився на східному кордоні.
Ризик від застосування «старомодних» звичаїв українських політиків виявився меншим, аніж ризик програти дипломатичну гру.
«Наступний» шанс
Трохи детальніше про саме подання. Конституційне звернення пішло на експертизу до КС за підписом 53 народних депутатів. Суддів просять розтлумачити 155-ту статтю Основного закону, котра пише, що проект змін до Конституції вважається ухваленим, «якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради України за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України».
«На нашу думку, при тлумаченні даної норми слід виходити з мети законодавця, яка, очевидно, полягає у створенні в Конституції важливого захисного механізму від занадто частих її змін, — пояснюють зацікавлені народні депутати. — Він реалізується через заборону прийняття змін до Основного закону протягом однієї й тієї ж сесії. Якщо виходити саме з такої мети, стає очевидним, що немає значення, чи "наступна сесія", на якій має бути остаточно схвалений законопроект про внесення змін до Конституції, — це сесія, безпосередньо наступна за тою, де законопроект був попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, чи будь-яка інша наступна (пізніша за часом) сесія Верховної Ради України».
Тож законопроект можна зробити «безсмертним» аж до кінця повноважень нинішнього скликання Верховної Ради. Не голосувати за нього — водночас рятуючи його від статусу «відхиленого».
При тім народні депутати визнають, що одним з мотивів звернутися до КС є «друге читання» для проекту конституційних змін щодо децентралізації влади та «особливого статусу» на Донбасі. «Через обмеження у часі щодо виконання необхідних процедур […] може скластися ситуація, коли цей законопроект може бути не розглянутий протягом третьої сесії Верховної Ради України», — йдеться у запиті депутатів.
«Z» звернувся за коментарем щодо цієї норми до екс-голови Конституційного Суду Івана Тимченка. Академік Національної академії правових наук, пан Тимченко зазначив: «Черговість мусить бути безвибірковою. Не можна переступати через сесію. Прийняли [за основу] — на наступній, тобто найближчій сесії треба розглянути це питання. Внести до порядку денного, а тоді вже думати: приймуть чи не приймуть. Це вже політичне питання», — заявив Тимченко, котрий очолював КС у 1996–1999 роках, а у 1994–1996 рр. входив до конституційної комісії.
Сумнівів щодо цієї норми не було і в голови Верховної Ради Володимира Гройсмана. Якихось два тижні тому він заявив, що «неприйняття цього рішення (остаточного схвалення конституційного проекту. — Z) призведе до того, що його доведеться відкласти на рік; це передбачає процедура». Проте кілька днів тому він змінив свою попередню думку: «Ви знаєте про подання народних депутатів України, і я думаю, що воно є абсолютно правомірними з точки зору, коли ми можемо розглядати зміни до Конституції остаточно, і далі ми будемо вже визначатися, коли може бути це відповідальне голосування». Це означає також, що рішення відкласти розгляд конституційних змін було ухвалене зовсім недавно.
Маневр Порошенка
У свіжому інтерв'ю українським телеканалам Петро Порошенко заявив, що Росія мусить виконати низку умов, перш ніж Україна перейде до ухвалення конституційних змін. Раніше голова держави не говорив про те, що цей процес може «вилізти» на котрусь із віддалених парламентських сесій. Утім прагнення «квапитися без поспіху» Порошенко озвучував ще восени, коли анонсував, що конституційні зміни розглядатимуть ближче до кінця сесії, аби пересвідчитися, у який спосіб РФ виконує власну «домашню роботу».
Петро Порошенко, отже, заявив в інтерв'ю, що не дасть «покласти на Україну відповідальність в обвинуваченнях у зриві мінських угод». Однак голосуванню за конституційні зміни «мають передувати кілька важливих передумов». Першою умовою він назвав встановлення повного й тривалого режиму припинення вогню. «Це має забезпечити Росія, і світ повинен бачити, що це відбувається», — пояснив Порошенко. А ключовою умовою є початок відновлення українського контролю над кордоном через присутність на межі місії ОБСЄ. «Вони повинні отримати безперешкодний доступ до держкордону, щоб ґарантовано припинити ввезення до нас іноземних військ і військової техніки», — наголосив Порошенко. Президент нагадав, що наразі бойовики на Донбасі ані не дотримують перемир'я, ані не допускають спостерігачів ОБСЄ до кордону.
Цікаво, що хоч яким великим є обурення великої частини українського політикуму з приводу мінських домовленостей, а так само і конституційних прожектів Петра Порошенка, проте останній маневр Банкової — спробу крутійства конституційними нормами — критики президента спийнялі доволі стримано. Скажімо, голова фракції «Самопоміч» Олег Березюк назвав «доброю новиною» те, що кінцеве схвалення конституційних змін переносять, проте зазначив, що це роблять «сумнівним чином».
Фракція «Самопомочі» віддавна належала до критиків президентських конституційних змін щодо децентралізації. У серпні до скептиків політреформи долучилася «Батьківщина» Юлії Тимошенко. Проте резерв голосів вичерпується далі. І вже 26 січня, першого дня роботи парламенту в 2016 році, фракція «Народного фронту» заявила про те, що вона не готова голосувати за проект конституційних змін з «особливостями місцевого самоврядування».
«Тепер настав час виконання мінських домовленостей: припинення вогню; відведення військ; відновлення контролю над кордоном. Для внесення змін до Конституції щодо децентралізації необхідно 300 голосів у Верховній Раді України, понад з 80 із яких ми готові віддати — при умові зобов'язання Росії виконати базові принципи мінських угод», — заявив голова фракції Максим Бурбак.
Геополітичний контекст
Не важко було зауважити, що переговорний процес щодо ситуації в Україні протягом минулого місяця істотно пожвавився. Джон Керрі відбув черговий візит до Москви, однією з головних тем якого була ситуація на Донбасі. Вікторія Нуланд літала на багатогодинні переговори з Владиславом Сурковим у Калінінград. Нещодавно Барак Обама мав телефонну розмову з Анґелою Меркель, під час якої сторони зійшлися, що виконання мінських домовленостей належить пожвавити. Також слушно звернути увагу на заяву Франсуа Олланда, оголошену після того, як спеціальні представники Франції та Німеччини побували у Москві: президент заявив, що зміна Конституції є умовою виконання мінських домовленостей.
Щодо участі української сторони у переговорах, то варто насамперед згадати про розмову Петра Порошенка в Давосі з представниками Білого дому — Джоном Керрі та Джозефом Байденом. Згідно з офіційними повідомленнями, сторони обговорили дорожню карту конституційних змін. Таке формулювання не дає можливості для однозначної інтерпретації. Можливо, Вашинґтон наполіг на ухваленні конституційних змін. А можливо, погодив відтермінування конституційної процедури...
На Заході «розкусили» підґрунтя української дипломатичної гри. Низка країн ЄС, як виглядає, обурені впертістю офіційного Києва. Луціан Кім у свіжому дописі для Reuters зазначає: «Актуалізація в пошуках вирішення [конфлікту] пов'язана зі страхом західних столиць, що Порошенко може грати на час, що зрештою перетворить "Мінськ" на безконечну гру звинувачень між Києвом та Москвою. Зі свого боку, Кремль намагається використати можливість для налагодження взаємин із Заходом у момент, коли Європейський Союз заклопотаний іншими проблемами. Якщо почне видаватися, що Путін іде на співпрацю, а Порошенко затягує, тоді Брюсселеві, ймовірно, буде важко виявити одностайність у продовженні економічних санкцій проти Росії цього літа».
З іншого боку, оглядач «Дзеркала тижня» Сергій Рахманін припускає, що «конституційне» гальмування вдалося узгодити і з Росією. За його інформацією, замість розглядати Основний закон Київ узяв на себе обов'язок ухвалити три закони: про особливий статус ОРДіЛО, про амністію та про вибори на Донбасі. Навзамін Москва нібито готова передати контроль над кордоном українським прикордонним загонам (сформованим з місцевого населення); відвести частину озброєнь і дати можливість стежити за збройними складами; дати українським кандидатам доступ до участі у виборах на Донбасі; погодитися на звуження кола потенційно амністованих осіб; усунути Захарченка та Плотницького.
КОМЕНТАР
Ігор КОГУТ,
Лабораторія законодавчих ініціатив:
«Очевидно, що коли в Конституції записували процедуру ухвалення конституційних змін, то малися на увазі почергові сесії. Для цього й дається невеликий ресурс часу між двома сесіями, аби ще раз переглянути суть змін, ще раз уточнити, пересвідчитися у правильності рішень, і для цього не потрібно розтягувати процес на роки.
Подання депутатів до КС можна оцінювати лише у політичній площині. Сьогодні в парламенті нема одностайності з приводу змін до Конституції з питань територіального організації та місцевого самоврядування, немає 300 голосів. Ми не можемо дозволити собі ухвалювати рішення, котрі не є консолідованими політично. Суспільство живиться маніпуляціями та інсинуаціями щодо цього процесу й неоднозначно сприймає цей проект.
Інша обставина — геополітична. Ми сьогодні не в тому стані, щоб повністю відмовитися від орієнтирів на мінські угоди. Наша відмова від цих позицій, з моєї точки зору, припинить співпрацю з західними урядами, з Європейським Союзом, зі США, котрі поки що підтримують режим санкцій щодо Російської Федерації. Якби ми вчинили по-іншому, то поставили б себе перед серйозним викликом, адже тоді решта світу взялася б продовжувати стосунки із Росією, а ми, відповідно, лишилися б сам-на-сам із проблемою.
Я розумію, з чим пов'язана необхідність відтермінувати розгляд конституційних змін хоча би на одну сесію. З точки зору зовнішніх загроз та внутрішньої невизначеності, можливо, такий варіант і має сенс. Подання до Конституційного Суду зумовлене політичними факторами. А правових факторів там небагато».
26.01.2016