«Профанація!» — такий всеохопний відгук отримав в експертному середовищі проект бюджетної резолюції на наступний рік. Документ, який мав би лягти в основу фінансової політики держави, більше схожий на звичайну бюрократичну відписку. Експерти «Реанімаційного пакету реформ» (РПР) підготували й оприлюднили свою аналітичну оцінку резолюції (яка існує у вигляді проекту постанови парламенту), однак жодної реакції від влади вони так і не дочекалися.
Про те, чим вразила бюджетна резолюція-2016, а також про особливості бюджету по-українськи, «Z» запитував в експерта РПР Павла КУХТИ.
- У проекті постанови про основні напрями бюджетної політики на 2016 рік передбачено, зокрема, зростання ВВП на рівні 2%, зростання споживчих цін на 9% та обмінний курс гривні до долара США — 22,5 грн за долар середньо за рік. Не найгірші показники як для країни, що переживає потужну економічну кризу на тлі воєнних дій. То що не сподобалося?
- Стосовно макроекономічних показників не сподобалася, по-перше, їх нереалістичність. Наприклад, прогноз інфляції нижчий, ніж у ще березневих прогнозах НБУ. По-друге, відсутнє будь-яке обґрунтування таких показників. Нормальний макроекономічний прогноз мав би містити різні можливі сценарії розвитку подій (особливо в наших умовах) та опис очікуваного розвитку ситуації при кожному з них, який обґрунтовував би цифри з прогнозу.
- Чого бракує в проекті бюджетної резолюції-2016?
- Відсутність якісного макроекономічного прогнозу унеможливлює формування достовірної оцінки очікуваних доходів та витрат державного бюджету. Також у документі немає чітко сформульованих пріоритетних завдань бюджетної політики у 2016 році та шляхів їх виконання, що є ключовим елементом бюджетного планування. У нинішньому вигляді документ є суто формальністю і фактично не відіграє ролі у бюджетному плануванні. А в розвинених країнах саме бюджетна резолюція є документом, який описує, як планує заробляти та витрачати гроші держава і чому вона планує це робити саме так.
- Чи можливо за нинішньої ситуації взагалі щось прогнозувати на рік і більше?
- Якщо уряд не в змозі у нинішній ситуації прогнозувати, саме про це і мало б бути написано у бюджетній резолюції і саме від цієї тези мало б відштовхуватися бюджетне планування.
- Ваша критика бюджетних процесів найчастіше стосується до суттєвого перерозподілу ресурсів через державний сектор і держбюджет зокрема. У чому тут загроза?
- Наразі Україна за розміром частки видатків державного сектору у ВВП (приблизно 55%) входить до топ-10 країн світу. При цьому більшість з них є розвиненими країнами. Водночас, за індикаторами якості державного управління (наприклад, World Governance Indicators Світового Банку), наша держава належить до країн з дуже низькою якістю урядування. Отже, ми забираємо дуже велику частину своїх економічних ресурсів до державного сектору, який не лише дуже неякісний, а й нездатний ці ресурси ефективно використовувати (значна їх частина розкрадається або використовується з набагато меншою ефективністю, ніж у приватному секторі). Таке неефективне використання ресурсів призводить до низької продуктивності економіки, і це неґативно позначається на величині ВВП та рівні доходів громадян.
- Цьому якось можна зарадити?
- Виходом з ситуації є одночасне підвищення якості урядування: через інституційні реформи (антикорупційні, реформу держапарату тощо), а також за допомогою зниження частки державних видатків у ВВП. В ідеалі, маємо знизити їх до 35%, що є середнім рівнем для наших сусідів — східноєвропейських країн-членів ЄС.
Для цього маємо насамперед повністю ліквідувати субсидіювання споживання енергоносіїв (що вже робиться за програмою МВФ), а також знизити жахливо велику частку пенсійних видатків у ВВП (18% у 2013 році, близько 16% у 2014 році — це найвищий рівень пенсійних видатків у світі).
Це потрібно робити шляхом скорочення привілейованих пенсій та надбавок, аудиту Пенсійного фонду та поступового переходу до системи уніфікованої соціальної виплати за віком, яка сплачувалася б лише малозабезпеченим (навіть якщо таких малозабезпечених буде 80% від усіх громадян похилого віку — це все одно дасть величезну економію у 20% пенсійних видатків).
Крім того, необхідно оптимізувати видатки Державного та місцевих бюджетів, скорочуючи непотрібні та неефективні статті видатків.
- Фінансування Пенсійного фонду вже давно є чи не найбільшою «дірою» бюджету. Чи можливо цю ситуацію виправити швидко й ефективно — адже від року до року проблема лише поглиблюватиметься?
- До сказаного додам, що для довгострокового балансування Пенсійного фонду має поступово зростати пенсійний вік, оскільки тривалість життя в Україні поступово зростає і це призводить до зростання навантаження на пенсійну систему. Проте це не обов'язково робити болючим шляхом підвищення пенсійного віку для людей, які ось-ось мають вийти на пенсію. Можна поступово підвищувати його для людей, яким до пенсії залишилося, наприклад, 10 років, оскільки для них це не матиме такого принципового значення. Крім того, задля уникнення популізму навколо цього питання варто прописати в законодавстві визначення пенсійного віку в автоматичному режимі, виходячи з демографічних прогнозів очікуваної тривалості життя для осіб похилого віку.
- Уряд звітує про певне перевиконання бюджетних показників у цьому році, однак індексувати соціальні виплати не поспішає. При тому населення стрімко переходить межу бідності, і на осінь, отримавши нові платіжки за комунальні послуги, багато хто не зможе звести кінці з кінцями. Як можна підтримати найбідніші верстви, що мала б робити влада в цій ситуації?
- Хотів би нагадати, що найбідніші верстви населення отримують субсидії і, відповідно, підвищення тарифів не впливає на їхній добробут. Загалом, бюджетна дисципліна цього року матиме дуже гарні довгострокові наслідки для країни, оскільки дозволить вийти з пастки постійної кризи державних фінансів та перейти до стрімкого і впевненого економічного зростання, яке здатне поліпшити життя громадян краще, ніж будь яке індексування соціальних виплат.
Треба розуміти, що соціальні виплати не є і не можуть бути інструментом подолання бідності у бідній країні, оскільки вони завжди будуть малими і призводитимуть до злиденного життя. Єдиними ліками від бідності є економічне зростання, яке зробить країну багатою.
- На початку року Ви попереджали, що виконання держбюджету-2015 залежить від допомоги міжнародних донорів. Україна отримала лише перший транш у межах нової програми МВФ, хоча цих грошей явно замало. Скільки ще мусить надійти коштів з-за кордону, аби бюджет було виконано?
-Запланованих на цей рік запозичень у міжнародних офіційних донорів та країн буде, ймовірно, цілком достатньо.
- На які потреби мали б витрачатись гроші іноземних кредиторів, щоб Україна з часом могла повернути отримані позики світових фінансових інституцій?
- Наразі ці гроші витрачаються на макроекономічну стабілізацію і контролюються донорами, це цілком розумний підхід.
- Уряд дуже сподівається, що йому вдасться «дотиснути» кредиторів і вони спишуть частину зовнішнього боргу. Як Ви оцінюєте шанси на такий розвиток подій? Чим загрожує провал цього плану?
- Мені важко оцінити шанси на успіх, оскільки я не є інсайдером переговорів з кредиторами. У разі провалу переговорів Україна може відмовитись платити по цих боргах та заявити про дефолт. Проте боятися цього не варто, оскільки єдина серйозна загроза від такого ходу подій — втрата доступу до міжнародного ринку приватного боргового капіталу — з нами сталася ще за часів Януковича. Відтоді цей доступ так і не відновився, адже для цього потрібна макроекономічна стабілізація, припинення кризи державних фінансів та перехід до макроекономічного зростання.
- Перші кроки в напрямку децентралізації засвідчили величезний дисбаланс у самозабезпеченні реґіонів фінансами. В нас і надалі хтось когось муситиме «годувати» чи ці диспропорції можна побороти в інший спосіб?
- Диспропорції між реґіонами викликані різним рівнем їхнього економічного розвитку — це нормально, так є і в інших країнах (наприклад, Вельс у Великобританї є хронічно дотаційним реґіоном).
Певного перерозподілу між ними уникнути не вдасться, оскільки держава має зобов'язання забезпечувати доступ до деяких публічних благ, наприклад середньої освіти, для всіх громадян, що вимагає відповідно рівномірного фінансування.
Проте гарними ліками від диспропорцій є стимулювання конкуренції між реґіонами за приватні інвестиції, оскільки це буде підштовхувати розвиток економіки реґіонів і дозволить найбіднішим з них реалізувати свої конкурентні переваги (наприклад, низький рівень зарплати) і таким чином розвиватися.
- Одна з Ваших тез — що уряд не поспішає скорочувати кількість держслужбовців. Натомість Кабмін і без того не може запропонувати достатньої кількості робочих місць вже наявним безробітним. А звільнення держслужбовців потягне за собою ще й додаткові виплати, плюс допомогу з безробіття. Як мають відбуватися скорочення, щоб це не стало новим тягарем для бюджету?
- Скорочення держслужбовців та підвищення рівня їх оплати є необхідною передумовою для створення якісної державної служби, без якої ми не зможемо суттєво поліпшити рівень якості державного урядування. Як вже зазначалося, це є ключовим для забезпечення сталого та швидкого економічного зростання, без якого Україна залишатиметься бідною країною з високим рівнем безробіття. Відповідно скорочення держслужбовців та реформа держслужби вже у перспективі найближчої пари років поліпшить ситуацію з безробіттям за рахунок стимулювання створення продуктивних робочих місць у приватному секторі. Стосовно ж додаткових виплат та допомоги з безробіття — чисельність держслужбовців (трохи більше 250 тисяч) є відносно невеликою і не вплине критично на ці показники.
- Останні події засвідчили: держава може лише збирати податки, збори тощо і при тому не в змозі забезпечити ефективне фінансування найнеобхідніших сьогодні статей — армії і ВПК, освіти і медицини. Які конкретні кроки потрібні, щоб зламати цю тенденцію?
- Єдиний шлях — оптимізувати державні видатки через їх загальну ревізію. Усі неефективні та непотрібні в нинішніх умовах статті видатків мають бути скорочені, а найбільш необхідні статті мають бути профінансовані у повному обсязі. У розвинених країнах постійно відбувається аналіз ефективності державних видатків, і статті з сумнівною ефективністю скорочуються, адже завжди краще витратити гроші на більш потрібні речі або залишити їх у приватному секторі, стимулюючи таким чином економічне зростання та підвищення добробуту громадян.
Розмовляв Юрій СКОЛОЗДРА
12.06.2015