Децентралізація крокує далі. Парламентський комітет з питань місцевого самоврядування схвалив проєкт постанови про ліквідацію старих районів і утворення нових на своєму засіданні 1 липня. Проєкт постанови збираються винести на голосування в сесійній залі у найближчі дні, аби до найближчих виборів вивести децентралізаційну реформу на фінальний рівень.
Кінцівка цього етапу реформи видалася прогнозованою: знову цейтнот. Знову протести і перекриття автомобільних доріг. Водночас, більшість експертів констатує, що інакшого виходу, як пришвидшитися, вже й немає: треба якомога швидше завершити формування нових районів. Хоча можна «побавитися» з тим, аби тимчасово залишити їх без районних рад.
Мені Мена
1 липня під Хотином, що на Буковині, палала спека. Мешканці району, прилеглого до стародавнього міста, вимагали удостоїти їх належною увагою під час зміни адміністративно-територіальної реформи – зберегти для Хотина статус райцентру в новому Дністровському районі.
Протести в Хотині
У цей час парламентський комітет з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування завершував розгляд проєкту постанови «Про утворення та ліквідацію районів». Проєкт #3650 передбачав, що центром Дністровського району на Чернівеччині стане селище Кельменці. Що й обурило мешканців міста Хотина, відомого своєю величавою фортецею.
Комітет залишив наостанок дискусії щодо кількох областей, зокрема, Закарпатської та Чернігівської. Щодо Чернігівщини, то й у цьому випадку сперечалися про райцентр – Корюківка або Мена. Папараці видання «Букви» зазнимкував переписку депутата «Слуги народу», котрий скаржився на тиск заступника керівника Офісу Президента Сергія Трофімова, котрий лобіював Корюківку.
Під вечір народний депутат Віталій Безгін, основний комунікатор децентралізаційної реформи у складі фракції «Слуга народу», повідомив, що комітет затвердив проєкт. «Дякую усім причетним за непросту роботу», – привітав він.
Безгін поінформував, що парламентський комітет скоригував версію, подану Кабміном. «Це не через те, що є якісь конфлікти чи непорозуміння з міністерством, – запевнив він. – Ми усвідомлювали, що через брак часу певні речі доведеться вирішувати на рівні Верховної Ради, але з залученням фахівців Мінрегіону».
В остаточній версії Корюківка таки переважила Мену. А статус центру в Дністровському районі отримають Кельменці, не Хотин.
Переписка «слуг»
Безгін пояснив у facebook, що Кельменці краще надаються для функції райцентру, бо, власне, лежать посередині адміністративно-територіальної одиниці. «Експертне моделювання чітко демонструє, що проєктний район з центром в Кельменці покриває майже 100% населення території в 60-кілометровій зоні, в той же час проєктний район з центром в Хотині покриває [у 60-кілометровій зоні] тільки 106 тисяч мешканців зі 158. Додатковий аргумент: якщо розглядати громади суто за критерієм населення, то остаточне населення Хотинської ОТГ становить 18 470 осіб, а Кельменецької – 32 812 осіб», – прокоментував депутат.
Віталій Безгін вважає, що рішення комітету є «абсолютно правильним, обґрунтованим та неупередженим». На його думку, протести містять «або фактор недокомунікації, або політичний чинник».
Рай… ON чи OFF?
Українські експерти, причетні до проєктування децентралізаційної реформи на самих її початках, вважають недосконалим проєкт райнування від уряду та Верховної Ради. Передовсім, через надмірне дріботіння: парламент проявив поблажливість для гірських, прикордонних, малозаселених регіонів, дозволивши їм поділитися на більшу кількість районів. Наприклад, на Закарпатті планується створити аж шість районів: комітет погодив проєкт із Ужгородським, Мукачівським, Берегівським, Хустським, Тячівським і Рахівським районами.
Українські експерти, незважаючи на певні допущені експромти, визнають: часу на зволікання більше не залишилося. Їхній заклик до Верховної Ради – якнайшвидше проголосувати за постанову.
«Треба голосувати за ці 129 районів хоча б через те, що якщо ми ще почекаємо, то їх буде вже 200», – каже на брифінґу експерт з питань реформування системи місцевого самоврядування Юрій Ганущак, додаючи, що «нормально, згідно з методологією, їх мало би бути 100».
Ганущак жалкує, що системі районів не вдалося піти шляхом об’єднаних територіальних громад, – не було районів-піонерів, котрі продемонстрували би позитивний досвід іншим адміністративно-територіальним одиницям. «З громадами ми зробили, фактично, експеримент: ми показали, як виглядає громада, і перестало бути страшно», – пояснює пан Юрій.
Експерт зазначає, що випробовування з районами доведеться робити уже находу. «Нинішнє рішення є далеким від оптимального, але його потрібно якнайшвидше затвердити. Навіть якщо райони виявляться потенційно слабкими, ми зможемо потім скоригувати таке рішення, повернутися назад, якщо побачимо, що десь воно не відповідає методології і філософії реформи. Якщо ж ми почекаємо ще далі, то в такому разі може здобути остаточну перемогу вірус невігластва і дилетантства, і ми отримаємо вже 490 районів», – зазначає Юрій Ганущак.
Корюківка таки виборола статус райцентру
Директор з науки та розвитку Інституту громадянського суспільства Анатолій Ткачук визнає: Україна проґавила вдалий момент. Скоро будуть місцеві вибори, і виборча кампанія політизує дискусію.
«Чому почалася хвиля спротиву? Тому що робота спізнилася на пів року. Якби в вересні, маючи всі ті можливості, влада змогла затвердити райони – це було б спокійно. На той момент іще не почалася виборча кампанія. Сьогодні ж кампанія вже стартувала, і тому будь-які інформаційні приводи, які дозволять бути присутнім на мітингах, на телебаченні – будуть охоче використовуватися. Хвиля спротиву не тому, що хтось захищає місцеве самоврядування, а тому, що хтось на ньому піариться», – висновує він.
З якого ти району?
Рішення парламентського комітету припало до смаку не всім стейкхолдерам. Супроти районової «нарізки» виступили окремі самоврядні одиниці, а також низка експертів. До табору критиків перейшов фахівець з питань державного управління та децентралізації Олександр Солонтай. На його думку, райони знищать базовий рівень місцевого самоврядування – громади.
«Чорний день в історії Верховної Ради, – написав Солонтай у Facebook. – Профільний комітет замість захистити людей, громади та самоврядування, підтримав Кабмін у створенні над громадами та містами розширених районів. Якщо це зробити, то замість ліквідації, почнеться об‘єднання райрад та РДА, а всередину під райони «запхають» міста, яких там ніколи не було... Над містами райрад та РДА ніколи не було, бо їм там нічого робити. Але їх всеодно укрупняють. Чому? Губернатори не справляються заганяти «всіх в стійло», потрібна підмога».
Поміркованіші експерти вважають: крайнощі можуть згубити саму децентралізаційну реформу. Скажімо, Анатолій Ткачук дивується, що люди, котрі раніше підтримували децентралізацію і усвідомлювали, що реформа передбачає проміжний субрегіональний рівень, раптом почали виступати із критикою.
Юрій Ганущак ображається: у медіях почалася кампанія «врятуйте децентралізацію». «Бо, ось, люди, які її готували десять років, які покращують її п'ять років, раптом вирішили, що її мають угробити», – зі сарказмом додає він.
Пан Ткачук не згоден із тезою, начебто від районної влади можна відмовитися. «Демократичні системи є стійкими, коли вони стоять на кількох ногах, а не на одній. Районному рівню властиві повноваження, які не треба підіймати на обласний рівень. Мені просто дивно, що Мінрегіон і купа експертів, які навколо цього працюють, за минулі роки так і не запропонували людям, що може бути на районному рівні. Не треба боятися районів. Просто, треба зробити це все розумно», – висновує Ткачук.
Вибори почекають
Насправді, Україна давно дозріла до зміни районового устрою, зазначає голова правління Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко. Понад те, низка державних служб уже самостійно здійснила внутрішні адміністративно-територіальні трансформації, відступивши від прийнятої системи районування.
«Райони слід укрупнити з точки зору зручності і ефективності організації виконавчої влади. У нас давно саме життя примусило органи виконавчої влади піти шляхом укрупнення: в усіх 490 районах уже давним давно немає ні податкових, ні всіх наборів поліції; там вибрали той центр, там – той; там – так межі провели, там – так», – обґрунтовує Коліушко.
Коліушко пропонує поки що не обирати райрад
Другий аспект, на котрому він наголошує, – зміна районового устрою якраз і захистить самоврядування в громадах. «Виступають експерти, кажуть: громади – загрожені, тому ні в якому випадку не треба творити укрупнені райони. Все якраз навпаки! Для того, щоб захистити місцеве самоврядування в громадах, районний рівень треба підняти, віддалити від громад. Якщо у районі сьогодні є одна-дві громади, вони неминуче будуть конфліктувати з районними державними адміністраціями», – дискутує Коліушко.
Водночас, пан Ігор визнає проблему: район тяжітиме до конфлікту зі сильними громадами. Але для вирішення потреби слід нарешті внести зміни до Конституції й розмежувати повноваження. Нагадаємо, поправки до Основного закону ще в 2015 році заклякли без руху, при Петрові Порошенку. Президент Зеленський, хоч і вніс свій проєкт конституційних змін, та справа теж не рухається.
«Зміни до Конституції врешті решт розставлять крапки над "і". Ми повинні побачити [в Конституції]: чи є районні ради, якими вони є, коли вони обираються і так далі?», – зазначає Коліушко.
Ігор Коліушко резюмує: не варто відмовлятися від самої ідеї районів тільки тому, що законодавець досі не сподобився змінити Конституцію. Коліушкова ідея, як зберегти розвиток громад і уникнути конфліктів на рівні району, – відкласти вибори до районних рад.
«Треба знайти спосіб, як не оголошувати вибори районних рад, – пропонує він. – Пізніше вибори, очевидно, будуть потрібні. Але зараз вони точно не доцільно: для районних рад немає повноважень, важко зрозуміти їхні роль і місце… Коли ми вийдемо на нормальний стаціонарний режим, закінчимо ці всі реформи, тоді дійсно виникне доцільність говорити про районні ради».
На думку пана Ігоря, вибори можна було би відкласти, наприклад, на рік. Натомість перехідний період вартує використати для того, щоб остаточно зробити висновок про обсяг повноважень, котрі можна довірити субрегіональному рівневі.
«Сьогодні ми ще не бачимо: що саме можна передавати? Пробували передати медицину – виявилося, що медичну реформу краще робити на обласному рівні. І так – із кожною сферою. Я допускаю, що є логіка в збереженні районних рад. Але на цих виборах їх краще не обирати. Інакше вони будуть зайвими в процесі перерозподілу, який триває між громадами та обласним рівнем», – каже Коліушко.
Та основне – Ігор Коліушко закликає Верховну Раду якнайшвидше змінити адміністративно-територіальний устрій на рівні району. «Якщо реформа не відбудеться упродовж двох тижнів, не буде затверджена Верховною Радою, то ми, на жаль, політично відкладемо її щонайменше на п'ять років. Ми п'ять років втрачаємо у своєму розвитку в перспективі», – застерігає він.