Юрій Ганущак – керівник Інституту розвитку територій, експерт із децентралізації «Реанімаційного пакету реформ», учасник Центрального офісу реформ при Мінрегіоні, один із авторів проекту децентралізаційної реформи
Україна була за крок від того, щоб випробувати цікавий феномен у своїх демократичних практиках – провести вибори при юридично оголошеному воєнному стані.
Нагадаємо, у перші дні після запровадження воєнного стану Президент подав до Верховної Ради законопроект, який передбачав влаштувати одноразовий виняток для низки об’єднаних територіальних громад, які готувалися прийняти вибори на 23 грудня. У частині з громад вибори постали перед загрозою вже не вперше, тому провести голосування – справа честі для політика, який декларує свою відданість реформі децентралізації.
Децентралізація, поза тим, проситься йти далі, навіть незважаючи на воєнний стан. У Верховній Раді зареєстровано декілька законопроектів, котрі пропонують вийти на новий рівень реформи – змінити межі районів.
Z запросив до розмови одного з розробників реформи Юрія Ганущака, аби довідатися, чи справа вже дійсно визріла до районового рівня.
ЧЕРЕЗ "ОРДЛО" МИ МУСИМО ЙТИ ЗА "ПЛАНОМ Б"
Юрій Ганущак на круглому столі щодо децентралізації 4 грудня
– Пане Юрію, чи був шанс провести вибори в громадах 23 грудня, незважаючи на оголошення воєнного стану?
– Ні, це було б прямим порушенням закону. Не забезпечується вільне волевиявлення виборців. А от перенести вибори на кінець січня було б хорошим рішенням.
– Яким чином це впливає на хід реформи? На недавньому засіданні Ради регіонального розвитку Президент Порошенко оголосив, що місцеві вибори у 2020 році відбудуться при новому адміністративно-територіальному устрої, з повним охопленням території держави громадами. Це реально?
– Позитивним є те, що Президент вкотре – і цього разу дуже впевнено – заявив, що в 2020 році вибори відбудуться на новій просторовій основі. Таким чином, для всіх прозвучав достатньо серйозний сигнал. Думаю, що цей сигнал нарешті мають почути окремі чиновники, які саботують реформу. Ідеально було б чекати «зачистки» оточення Порошенка від тих осіб, які об’єктивно гальмують процес. Маю на увазі, зокрема, Закарпатську область: Москаль має або йти на пенсію, або нарешті почати виконувати закон.
Що погано? Не порушено, на превеликий жаль, питання формування субрегіонального рівня – тобто районів. Без реформування районів, це я стверджую, реформа базового рівня забуксує.
– Чому? Хіба не слушно завершити формування територіальних громад, а потім переходити до районового устрою?
– Так не вийде. Якби ми жили в умовах командно-адміністративного управління, тоді, можливо, це би вдалося. Дали команду: вперед, хлопці, маєте місяць, щоби все закінчити. Далі подивилися, почухали потилицю – беремося за субрегіональний рівень…
Насправді так не буває. Якщо базовий рівень формується згідно з відповідними критеріями, то одна громада «відсікає» приблизно піврайону. Повноваження спускаються до громади. Таким чином, цей рівень стає природним конкурентом і навіть ворогом для районного рівня. І тому всюди, де сьогодні не відбувається об’єднання [у територіальні громади], – там просто прямий або прихований саботаж з боку районного рівня. І це, зрештою, логічно: на одній території не може бути двох типів влади з однаковими повноваженнями. Саме тому реформу адміністративно-територіального устрою потрібно робити одночасно.
Взагалі кажучи, ми знову запізнюємося. Згідно з моїми оцінками, ми запізнюємося приблизно на один рік.
– Що мав на увазі Президент: у 2020 році будуть вибори в громадах без формування нових районів – чи вибори в нових громадах і в нових районах?
– Президент сказав, що ми матимемо місцеві вибори на новій просторовій основі. Звичайно, мені хотілося би почути, що в 2020-му відбудуться вибори голів громад і рад громад, а от вибори районних рад не відбудуться. Оце та конкретика, яку я чекав. Чому? Тому що нам треба зняти антагонізм. Я хотів би почути, що Президент налаштований на це. Отакі слова би точно дали абсолютну однозначність у тому, куди йде реформа.
У принципі, я взагалі не бачу жодних повноважень, які можна було б залишити на субрегіональному рівні в осяжній перспективі – особливо після того, як змінилися принципи фінансування медицини.
Довідка Z:
Перші вибори мали відбутися 23 грудня у 123 об'єднаних територіальних громадах.
45 ОТГ розташовані у периметрі дії воєнного стану – там вибори не відбудуться.
13 ОТГ із цих 45-ти – належать до "чорного списку" народного депутата Артема Вітка, котрий восени намагався оскаржити вибори у 34 ОТГ.
Найдовше чекає виборів Путивльська громада у Сумській області – тамтешня міська рада прийняла рішення про об'єднання ще в лютому 2018 року.
– Чи вдасться завершити процес повсюдного формування ОТГ до 2020 року?
– Є два варіанти. Перший варіант – обласні ради нарешті починають відчувати свою відповідальність і приймають перспективні плани формування територій громад згідно з методологією. І другий варіант – Кабінет міністрів бере справу в свої руки, Верховна Рада приймає положення про те, що обласні ради й обласні державні адміністрації – привіт Москалю! – усуваються від цього процесу. Обидва варіанти мають свої нюанси, тому можливий «мікс». Я бачу «мікс» у тому, що Кабінет Міністрів мусить сформулювати чітке бачення перспективних планів, а далі жорстко відсікати все, що не відповідає планові, і відмовлятися затверджувати все те, що подавала обласна рада, як було донедавна.
– Ви маєте на увазі громади, які об’єднувалися всупереч методології? Як буде виглядати переформатування громад, які виявилися за фактом неспроможними?
– Насамперед, треба чітко визначитися із критеріями неспроможності. Штука в тому, що навіть серед тих громад, які об’єдналися всупереч методиці, є достатньо великий шмат таких, які потягнулися вгору. Особливо серед тих, які вступили у процес першими і зловили імпульс. Навіть малий бізнес переорієнтувався на ці території, тому що з подивом побачив, що можна займатися власною справою не в районному центрі, а на периферії.
Мапа на 2020 рік має формуватися як згідно з методикою спроможності громад, так і з урахуванням реального досвіду. Далі по кожній громаді треба визначати, чи вона спроможна, чи слабка – і на цьому закривати питання. Ми дали можливість людям проявитися в попередні роки. Багато хто пересвідчився, що їхні амбіції виявилися занадто сміливими, і вони вже готові приймати рішення про приєднання до іншої громади, яка є природно сильнішою. Я вважаю, що хоч цей процес і буде болісним, але не настільки болісним, якби ми робили це адміністративним шляхом.
– До президентських виборів залишилося менше чотирьох місяців. Чи результат виборів може вплинути на хід децентралізації? Ми минули точку неповернення?
– Ми не перейшли через Рубікон. Якщо не буде вирішуватися питання субрегіонального рівня, то реформа не відбудеться. А якщо зміниться влада, то я тоді взагалі не гарантую, що реформа не буде згорнута зі словами «геноцид села» і так далі.
Питання субрегіонального рівня є архіважливим. Навіть скажу більше: від вирішення цього питання значною мірою залежить те, кого будуть інавгурувати.
– Ви вважаєте, що за чотири місяці до виборів реально змінити райони?
– Для того, щоби вирішити це питання, достатньо місяця. Треба прийняти закон хоча б по одній області. І потім, я гарантую, протягом трьох місяців успіх стане настільки очевидним, що всі переконаються: це крок, співрозмірний із прийняттям базового закону про добровільне об’єднання громад.
– Власне, у Верховній Раді зареєстровано кілька проектів про формування районів у кількох областях. Ви їх підтримуєте?
– На мою думку, у ментально-психологічному плані прийняття цих законів забезпечить нам прорив. Ми вже проґавили можливість ухвалити загальний закон – законопроект №6636 [«Про порядок утворення, ліквідації районів, встановлення і зміни їх меж»], хоча його зареєстрували у Верховній Раді ще два роки тому. Але якщо цей механізм випробувати в окремій області, то ми зможемо забезпечити незворотність реформи.
Поки що у Верховній Раді зареєстровано три законопроекти – по Полтавській, Миколаївській і Чернігівській областях (на момент підготовки інтерв’ю до друку вже було 6 законопроектів: додалися Кіровоградська, Сумська, Херсонська, – Z). Автори цих проектів – народні депутати, переважно «мажоритарники». Вони відчувають настрої електорату і якщо вже реєструють такий законопроект, то розуміють, що це позитивно вплине на їхній рейтинг.
Народний депутат Олександр Горбунов презентує проект зміни районового устрою для Кіровоградської області
– Кабінет Міністрів підтримує ці законопроекти?
– Я не відповідаю за Кабінет Міністрів, але можу сказати, як бачиться мені. Уряд поставив на рамковий закон №8051 [«Про засади адміністративно-територіального устрою України»], вважаючи, що саме він має бути центровим. Думаю, якісь шанси прийняти його існують, хоча вони є меншими, аніж шанси прийняти закон разового характеру для однієї області.
Чому ці законопроекти генерують депутати, а не уряд? Погодьтеся, не пасувало би Кабінетові Міністрів подавати щось, що стосується однієї території, без обґрунтування цілого проекту. Якщо депутат хоче зареєструвати законопроект – йому не заборониш. А хто першим почне, то ще й вершки збере. Можу порівняти це із першим роком об’єднання громад. Кабінет Міністрів не міг визначити, де будуть ті [перші] 159 громад. Це була ініціатива самих громад.
На жаль, ми втратили в часі. Особливість законопроекту №8051 – він достатньо глобальний і до виборів може не пройти. А друга особливість – його положення починають діяти, фактично, тільки в 2020 році. А до того моменту нам потрібно отримати досвід управління новими районами. Тому що запустити на всю країну 100 районів у 24 областях одночасно, без відпрацювання методології, без апробації управління новими субрегіональними територіальними одиницями – я би не ризикував. Якщо ми не почнемо хоча б у одній-двох областях, то можемо наламати дров у 2020-му.
У випадку з громадами нам дуже допоміг досвід перших ОТГ. Фактично, на базі їхнього досвіду ми відпрацювали законодавче поле. Так само треба піти і тут.
– Яка якість цих законопроектів? Наскільки пропоновані депутатами моделі є обґрунтованими? Чи вони відповідають тій «нарізці», пане Юрію, яку проектували ви?
Довідка Z: У 2015 році на "Збручі" вийшла стаття, присвячена моделям повітового устрою на прикладі Галичини. Один із висвітлених проектів належав Юрієві Ганущаку
– Є незначні відхилення, які стосуються центрів та конфігурації, але загалом відповідають.
Що ж до формулювання, то в цих законопроектах передбачено два різні формати. У законопроекті з Полтавською областю викладено перелік громад – фактично, йдеться про формування районів «з нуля». Водночас у Чернігівській та Миколаївській областях запропоновано інший формат – об’єднання існуючих районів. Цей формат є м’якшим, хоча з точки зору подальшої ефективності перспективи він, можливо, не настільки добрий, бо прив’язується до колишніх районів.
Чи конфігурація могла бути іншою? У Чернігівській області на півночі можна було б ставити центром району не Корюківку, а інше місто. Якщо чесно, для мене немає принципового значення, де буде центр, тому що в людини майже ніколи не виникатиме потреби їхати в районний центр, бо всі базові послуги надаватимуть через установи, розташовані саме в громадах. Ми наближаємо послуги до людей, а не віддаляємо.
– На Форумі місцевого самоврядування Володимир Гройсман демонстрував слайд із проектом адміністративно-територіального поділу України на райони. Що це за розробка? Чи є вона остаточною?
– Метою презентації цього слайду було показати, що формується новий субрегіональний рівень. Там, де вже створено госпітальні округи згідно з методикою, ця «нарізка» є відповідною. А там, де методика формування госпітальних не дотримана – наприклад, у Харківській та Львівській областях, – дизайнери намалювали схематично. Звичайно, будуть інші рішення.
– Наскільки реформа децентралізації узгоджується з медичною реформою? З іншими реформами?
– Я би сказав, що вона (медична реформа, – Z) навіть випереджає. Чому? Теоретично, первинна медицина мала би фінансуватися, принаймні частково, з базового рівня. Але фінансування запустили через Національну службу здоров’я – фактично централізували. Є певні підстави вважати, що в медицині погано відпрацьовано регуляторну базу, зокрема порядок передачі пацієнта з першого рівня на другий рівень, а також систему контролю за якістю послуг. Передати все це на плечі органам місцевого самоврядування було би, скажімо так, не зовсім виправдано. Відтак, реформа працює через Нацслужбу здоров’я. Медицина мусила піти вперед, бо галузь потерпала від просто нестерпних умов, там не було вже як тягнути.
Інша річ – у нас же досі не сформувався базовий рівень адміністративно-територіального устрою. На кого давати первинний рівень медицини? Із вторинним рівнем така сама історія. Ми можемо перейти до цього щабля тільки після закінчення формування субрегіонального рівня. А там ще кіт не валявся.
Щодо інших сфер, то в освіті ситуація трошки краща. Міністерство освіти вже керується тим, що мусить ставити на громади. Відпрацьовують формули й розрахунки відповідних трансфертів, формують опорні школи. У цьому розрізі зрушення навіть більші, ніж у медицині.
Загалом, якщо брати інші галузі (для прикладу, соцзахист або пожежну охорону), то треба розуміти, що перспектива їхнього реформування все одно залежить від децентралізації. При цьому йдеться не лише про нову просторову основу, а й про розмежування повноважень між місцевим самоврядуванням і державою. Відмова від теперішньої системи районів дала би нам можливість перейти до відпрацювання нової системи взаємодії між самоврядуванням та державною владою.
– Як місцеві еліти сприймають ідею нових районів?
– На рівні районних державних адміністрацій великого спротиву нема. Бо реформа якраз відкриває непогані перспективи для працівників райдержадміністрацій: вони можуть перейти на роботу в територіальні громади. Громади зацікавлені у спеціалістах і їм вкрай не вистачає робочих рук.
Хто чинить найбільший спротив, то це апарат районної ради, керівництво райради.
– А по партіях?
– А я якраз і хотів би почути, яка партія першою «какне» про «геноцид села». Мені було б надзвичайно цікаво почути, хто вступиться за районних бюрократів. Великого бажання кричати «ми проти!» я ще (чи вже) не бачу.
Усі партії продовжують працювати на застарілих, відпрацьованих давно наративах: ганьба, злодії... А тут з’являється новий фактор, на який політик мусить давати відповідь. Якщо, припустимо, ще три роки тому деякі партії помилялися зі своїми розрахунками і кричали про «геноцид села», то сьогодні їхня риторика сильно змінилася, вони вже мовчать. Бо це ніякий не «геноцид», а успішна реформа, навіть дуже успішна. Нехай спробують повторити те, що казали три роки тому, особливо в громадах – подивимося, як зреагує суспільство.
У політичному сенсі це дуже вдячна реформа. Просто деякі політики звикли слухати своїх політтехнологів, які загрібають гроші на старих грубих російських політтехнологіях.
– Йдеться про партію «Батьківщина»?
– Партія, очевидно, розглядає такі речі (реформи, – Z) лише як інструмент для нарощування рейтингу, в тому числі шляхом використання маніпуляцій. З іншого боку, «Батьківщина» постійно бере участь у перших виборах у громадах. Та сама Юлія Володимирівна повторює, що вона посіла перше місце на виборах: «Подивіться на наш результат». Це не зовсім так, але сама її реакція є показовою.
– Хто стояв за спробами зриву виборів у ОТГ (сумнозвісне рішення старої ЦВК, позов щодо 34 громад)?
– Тут сплелися інтереси політтехнологів зацікавлених сторін. З одного боку, це партії, які могли боятися місцевих виборів перед великими виборами 2019 року. Зокрема, «Батьківщина». Тому що результати виборів могли б бути не настільки впевненими, як це показують рейтингові кампанії. А з іншого боку, це певне коло радників, які працюють у штабі Порошенка й не хочуть засмучувати патрона. І серед перших, і серед других була непевність.
Проблема в тому, що Порошенко досі слухає тих «нашіптувачів». А друга його проблема – що досі тримає Москаля. Бо це є дуже дивним: Президент говорить, що підтримує реформу двома руками, а в одній області децентралізація зривається повністю. Я ще раз кажу: це надзвичайно вдячна реформа. Треба йти вперед і робити другий крок – реформувати субрегіональний рівень.
– Чи можна «оживити» проект Конституції щодо децентралізації? Чи варто готувати новий? (Від Z: Проект змін до Конституції отримав попереднє схвалення Верховної Ради 31 серпня 2015 року. Після того він більше не розглядався у парламенті, бо містить одіозну норму про «особливий статус» Донбасу.)
– Ми реформу робимо за «планом Б». Самі розумієте, ця реформа готувалася дуже ретельно. Ми прораховували те, що варіант, передбачений концепцією, може зірватися. Звичайно, з «ОРДЛО» в тексті цей проект не має ніякого шансу бути проголосованим.
Щодо законопроекту, то текст треба підправити. В ньому є речі неприпустимі (маю на увазі «ОРДЛО»), є речі не зовсім збалансовані або виписані слабко. Наприклад, стаття про дострокове припинення повноважень органів місцевого самоврядування – слабка. На момент розробки проекту наростав тиск ззовні – йшли військові дії, нам хотілося якомога різкіше присікти будь-які сепаратистські прояви (перехідні положення законопроекту дозволяють припинити повноваження ради або голови через прийняття ними неконституційного акта; процедура вимагає залучення Президента, Верховної Ради та Конституційного суду, – Z).
У принципі, ми можемо успішно йти і за «планом Б» ще років п’ять, поки стабілізується система взаємовідносин. Аж тоді зміни до Конституції стануть нагальними. Для прикладу, у разі нестворення районних рад на районному рівні ми вже маємо чисті префектури (пан Ганущак має на увазі державні адміністрації, – Z). Їх можна навантажити необхідними державними функціями і без конституційних змін.
Це не означає, що реформа загалом не потребує конституційних змін. Я вважаю, що ці зміни без проблем вдасться прийняти, коли політикум побачить, що реформа, яка за фактом проводиться в Україні, – абсолютно позитивна.
Розмовляв Володимир СЕМКІВ