НАЗК на ножах

Національна агенція з питань запобігання корупції догралася: уряд готується розпустити нинішній склад НАЗК і заново набрати службовців для цього органу. Наприкінці минулого тижня міністр юстиції Павло Петренко презентував законопроект, котрий передбачає повне переформатування Антикорупційної агенції – як кадрове, так і структурне. Заплановано, що НАЗК позбудеться обтяжливої колегіальної форми врядування, отримавши натомість потужну фігуру лідера. Також Кабмін планує запобігти появі строкатого складу в Антикорупційній агенції – але робитиме це в дуже тривіальний спосіб: зав’язавши всі призначення на самому собі.

І тут уже постає інший ризик: що догралися одні – а обіграли нас…

Згідно з новими правилами, Корчак не отримала би призначення без згоди прем'єра

Була конкурсна – стане «гройсманна»

Міністерству юстиції України знадобилося трохи більше тижня – від моменту публічної прочуханки Наталії Корчак на засіданні уряду 29 березня і до прес-конференції 7 квітня – щоби презентувати громадськості законопроект про переформатування Національної антикорупційної агенції.

«Ми маємо розв’язати інституційну проблему щодо керівництва НАЗК та відповідальності керівників агентства за свою діяльність. Нарешті забезпечити нормальну роботу даного органу, який має достатнє фінансування і великі зобов’язання перед українським суспільством щодо боротьби з корупцією», – пояснив міністр юстиції під час прес-конференції.

У Павла Петренка тривалий бекґраунд напружених стосунків із НАЗК: Антикорупційна агенція довго не могла отримати у Мін’юсті візу на документах щодо перевірки декларацій та моніторингу життя держслужбовців. Також пані Корчак звинувачувала юстиційне відомство в тому, що воно не сприяло в доступі до державних реєстрів, а це необхідне для повноцінної перевірки декларацій. Не дивно, що Павло Петренко на згаданому засіданні Кабінету Міністрів був одним із урядовців, котрі розкритикували роботу Наталії Корчак.

Але основним героєм урядової перепалки був Володимир Гройсман. «Ви все, що могли, тільки валили», – Гройсман закликав пані Корчак та інших членів НАЗК до добровільної відставки.

Саме фігура прем’єр-міністра, згідно з пропонованими змінами до законодавства, стане для НАЗК життєдайною: голова уряду отримає право фінального слова при визначенні членів НАЗК.

Отже, для початку порівняймо теперішню структуру НАЗК і ту, котру пропонує Міністерство юстиції.

Згідно з чинним законодавством, до Антикорупційної агенції входить п’ятеро членів. Їх обирає конкурсна комісія, при цім поріг для проходження конкурсу достатньо високий – треба отримати схвалення щонайменше шести із восьми членів журі. Згодом комісія передає номінантів Кабінетові Міністрів, і той формально затверджує переможців. Антикорупційна п’ятірка працює колегіально – хоча й має голову, котрого обирає сама. У нинішньому складі НАЗК є четверо членів, і вони голосують у кращих традиціях байки про рибу, щуку і рака (а точніше, голосують «два на два»).

У свіжому законопроекті Міністерство юстиції пропонує зберегти п’ятиособову чисельність Антикорупційної агенції: голова НАЗК плюс четверо уповноважених з питань антикорупційної політики. При цім роль конкурсної комісії пропонують послабити: якщо раніше журі самотужки визначало переможців, то тепер передаватиме урядові розширений список претендентів (згідно з пропозицією Кабміну, у поданні до уряду будуть усі пошукачі, котрі отримають на конкурсі щонайменше п’ять голосів). Із цього списку фінальну п’ятірку вибиратиме прем’єр-міністр. Його децизію муситиме схвалити уряд.

Згідно з нормами законопроекту, голова Антикорупційної агенції отримає право одноосібно здійснювати управлінські кроки. Втім, низку рішень НАЗК ухвалюватиме таки колегіально – зокрема формуватиме нормативну базу.

Законопроект також передбачає низку важелів для дострокового припинення повноважень членів НАЗК (наразі це практично неможливо). Зокрема, підставою для дострокової відставки голови Антикорупційної агенції буде негативний висновок аудиту, котрий проводитимуть щороку. А також колективне прохання від чотирьох інших членів агенції про усунення керівника.

При цім у перехідних положеннях проекту йдеться про негайну відставку нинішніх членів НАЗК. Функції голови агенції протягом чотирьох місяців виконуватиме визначена Кабінетом Міністрів особа.

«Ми будемо питати з уряду»

Законодавчу пропозицію Міністерства юстиції не можна назвати урядовим наступом на НАЗК принаймні через те, що Павло Петренко спробував заручитися підтримкою основних антикорупційних організацій. В останні дні перед презентацією законопроекту він узгоджував фінальну версію, зокрема, з «Реанімаційним пакетом реформ», Transparency International, Центром політичних студій та аналітики «ЕЙДОС».

Голова центру «ЕЙДОС» Віктор Таран (заразом – голова громадської ради НАЗК) сказав у коментарі Z, що громадські організації мали низку претензій до первісного проекту, та Мін’юст погодився врахувати принципові поправки.

«Ми висловили низку зауважень до законопроекту, бо вважаємо, що цей законопроект створює ризики, що та людина, яку оберуть головою, отримає незбалансовані узурпаторські повноваження. Іще один ризик – проект ставить обрання майбутнього керівника під політичну волю Кабінету Міністрів. Окей, ми віддаємо лідерство на Кабмін. Але нехай Кабмін бере на себе і політичну відповідальність за діяльність цього органу – ми будемо контролювати процес і будемо з них питати», – каже Таран.

Голова «ЕЙДОСу» вважає, що найпростішим виходом із кризи Антикорупційнолї агенції було б обрання п’ятого члена. «Це найлегший крок, хоча він не вирішує іншої проблеми – це протистояння в агентстві і слабкі лідерські якості його членів, зокрема пані Наталії [Корчак]», – констатує Таран. А відтак, якщо є намір докорінно змінити роботу НАЗК, «то треба виходити на інший формат».

«Зміна колегіальної структури на одноосібне лідерство може себе виправдати, але проблема в тому, що голову наділяємо надвеликими повноваженнями і немає балансу в комісії. Ми запропонували зміни до законопроекту. Якщо він буде прийнятий у тому форматі, як домовлено, то ми вважатимемо, що це нормальний законопроект, який дозволить за три місяці перезапустити роботу комісії», – каже експерт.

Віктор Таран називає позитивом й положення документа, котре розблоковує проблему з доступом НАЗК до державних реєстрів. «Павло Петренко сказав, що цю норму один до одного скопіюють із закону, як для НАБУ, – тоді ми відразу під’єднаємо реєстри», – додає Віктор.

В основі – завжди люди

Колегіальна форма керування НАЗК більше відповідає початковому наміру антикорупційної реформи, каже в коментарі Z керівник Центру громадського моніторингу та досліджень (Львів) Мирослав Сімка, член громадської ради при Антикорупційній агенції.

«Інституційно імпонує колегіальна побудова НАЗК. Я не можу сказати, що для НАЗК підійде побудова НАБУ, яке є більш директивним і централізованим. Можливо, у кризовий період потрібен один лідер – умовний тиран, який може вирішити проблематику силою свого авторитету. Але якщо дивитися з позиції демократії, то більш виваженими, більш консолідованими, більш акцептованими є рішення колегіального органу. Треба вміти співпрацювати з людьми, домовлятися», – пояснює Сімка.

Мирослав, автор успішного проекту з розвінчування тендерів у Західній Україні, вважає: хоч яку би гарну структуру не проектували – носіями інституційних проблем є люди. «У будь-якій проблемі треба дивитися на виконавців. Я сповідую цей підхід у будь-якій справі. Не буває апріорі поганих інституцій – бувають неналежні люди», – каже Сімка, визнаючи, що теперішній склад НАЗК є дуже слабким. На його думку, причиною кризи став квотний підхід при виборів членів агенції.

«Стан паралізований через цю квотність. Якби був інший склад – може, НАЗК працювало би краще, навіть при колегіальній формі. Зараз там роботи практичної жодної немає», – коментує Сімка.

Відповідаючи на питання Z про те, чи теперішня криза могла бути спровокована навмисне (через закладення низької компетентності на самому старті агенції, через залучення «середнячків» до розробки важкого програмного забезпечення), Мирослав зазначає: «Такий варіант не виключений. У Верховній Раді розглядатиметься законопроект – можливо, вони спробують підпорядкувати цей процес собі».

Віктор Таран, відповідаючи на аналогічне питання, зазначає, що визначальним індикатором буде голосування у парламенті. «Треба дочекатися, по-перше, результатів розгляду в комітеті Верховної Ради. А по-друге, подивитися на голосування. Якщо парламент відвернеться від нинішніх проблем [Антикорупційної агенції] – отже, тоді можна стверджувати, що тим силам, які не проголосують, вигідне блокування і зупинення НАЗК. На словах усі кажуть, що вони зацікавлені у нормальній роботі агентства. Але ми розуміємо, що в глибині душі вони всі прагнуть, щоби реєстр не працював, контролю за партіями не було», – наголошує Таран.

КОМЕНТАР ПРАВНИКА

Володимир СУЩЕНКО:

Буде болото, в якому одні топитимуть, а інші рятуватимуть

Володимир Сущенко після засідання конкурсної комісії у березні 2016 року

Відомий український правник, доцент Києво-Могилянської академії Володимир Сущенко до минулого року входив до складу конкурсної комісії, котра обирала членів Національної агенції з питань запобігання корупції. У червні 2016 року він склав повноваження члена журі, протестуючи таким чином проти порушення регламенту Верховною Радою під час схвалення конституційних змін щодо правосуддя та закону про судоустрій та статус суддів.

Пан Сущенко каже в коментарі Z, що сьогоднішня криза НАЗК має декілька причин, але базовою, на його думку, є квотний принцип при формуванні НАЗК та самої конкурсної комісії.

«Конкурсна комісія формувалася з представників президента, Кабінету Міністрів, Верховної Ради, антикорупційних громадських організацій. Кожна установа мала свою квоту, і це спричинило, певною мірою, політичну заангажованість організації конкурсної комісії. Квотний принцип – а він завжди є квотно-політичним принципом – закладає конфлікт», – каже Сущенко.

«Квотний принцип призвів до того, що члени НАЗК не стали єдиною командою, об’єднаною лише професійною діяльністю. Тобто професіоналізм не є єдиним і основним критерієм у їхній діяльності. Там є підводні течії, діють впливи отих самих інституцій, які так чи інакше лобіювали (підтримували) кожну кандидатуру», – додає пан Володимир.

Другою причиною він називає острах політикуму перед системою електронного декларування. Володимир Сущенко нагадує, що е-декларування запроваджували зі значними труднощами, а політичний клас хоч і погодився на електронне декларування, та досі не забезпечив НАЗК належними умовами праці й можливістю здійснювати повну перевірку декларацій.

«Декларування – це лише констатація факту, а далі НАЗК мало перейти до перевірки декларацій. На жаль, цього досі не відбулося. Можемо висловити припущення, що більшості представників нашого політичного істеблішменту це не потрібно: вони не хочуть, щоби відбувалася прискіплива і глибока перевірка декларацій», – коментує Володимир Сущенко.

Третьою причиною науковець називає небажання політикуму згодитися на прозорий і чіткий режим фінансування партій (зокрема й бюджетного).

На думку колишнього члена конкурсної комісії, українська влада намагається використати кризу НАЗК для підпорядкування Антикорупційної агенції та перетворення цієї інституції на цілковито лояльну можновладцям.

«Ззовні це виглядає таким чином: раз ви не можете домовитися – ми втрутимося. Мені здається, був знайдений такий хитрий хід, який дозволяє внести зміни до закону і переформатувати НАЗК», – коментує правник.

Володимир Сущенко вважає, що цей підхід проявився, зокрема, під час скандалу зі збоями в роботі реєстру декларацій. «Я схиляюся до того, що це свідоме бойкотування, яке було спрямоване для того, щоби створити підстави для перезапуску НАЗК. Накопичилося критичне невдоволення [серед декларантів]. А якщо є невдоволення, якщо люди не спроможні налагодити роботу – бо в них усередині суперечки, перетягування каната – то єдиним шляхом є все переформувати», – пояснює Сущенко.

Зважаючи на контекст, у котрому проявилася криза НАЗК, Володимир Сущенко звертає увагу на те, що до складу агенції досі не обрали п’ятого члена. Якби така особа була, то Антикорупційне агенство могло би уникнути клінчу «два на два». «Від березня минулого року, коли комісія обрала двох членів НАЗК (Руслана Рябошапку і Руслана Радецького, – Z), п’ятого члена обрати так і не спромоглися. Я ще тоді наполягав невідкладно розблокувати процес. А це триває вже понад рік. Мені здається, що в цьому теж є певний умисел. Діяльність НАЗК свідомо блокується. Когось така ситуація влаштовує», – вважає пан Сущенко.

Володимир Сущенко не береться аналізувати норми законопроекту, який анонсував міністр юстиції Павло Петренко, бо він ще не мав змоги ознайомитися з текстом особисто (наразі проект не зареєстрований на сайті Верховної Ради). Втім, відповідаючи на питання Z про можливість перетворення НАЗК із колегіальної інституції на орган із одноосібним головуванням, пан Володимир висловлюється критично.

«Я категорично проти. Одноосібне керівництво – це шлях в нікуди з точки зору протидії корупції. НАЗК і зараз перебуває під певним впливом, і ми вже можемо помітити саботування (чи бойкотування) діяльності агенції. Як тільки керівником стане одна особа – вплинути на таку людину буде значно простіше, аніж на п’ятьох членів НАЗК, навіть при цій системі. Можна було б обрати [компетентного і неупередженого керівника], якби критерієм відбору був лише професіоналізм. У нас проблема із цим критерієм, він не домінує при відборі кадрів – а весь час триває пошук компромісів, і частіше саме на засадах політичних або бізнесових, а точніше навіть політико-бізнесових. У нас "дуже класно" можуть використовувати демократичні процедури для того, щоб "заводити" своїх людей руками тих, хто має для цього ресурси – людські, політичні, фінансові», – переконаний Володимир Сущенко.

Колишній член конкурсної комісії НАЗК вважає, що процес перезавантаження Антикорупційної агенції може розтягнутися в часі на тривалий термін, та найгірше – є ризик, що він не призведе до позитивного результату. «Мені здається, що це буде болото, в якому хтось когось буде топити, а хтось буде когось витягувати. А от щодо результату я маю великі сумніви. Задум зі створенням НАЗК був дуже добрим. Але всі добрі й хороші ідеї завжди втілюють звичайні люди. Як і погані ідеї також...» – резюмує правник.