Політолог Владімір Ґельман про те, що навіть зміна політичних режимів не рятує пострадянські електоральні автократії
Чому якість державного управління в Росії та деяких інших пострадянських країнах набагато гірша, ніж можна було б сподіватися, виходячи з рівня їхнього соціально-економічного розвитку? За численними міжнародними оцінками якості управління, вони часом перебувають на одному рівні з бідними і слаборозвиненими країнами третього світу і набагато відстають від тих-таки країн Східної Європи. Для них характерне «негідне врядування» (bad governance), симптомами якого є перекручення принципів верховенства права (unrule of law), повсюдна корупція, низька якість державного реґулювання та неефективність політики уряду.
Пострадянське «негідне врядування» виглядає не як набір окремих часткових дефектів, а як наслідок сформованого в цих країнах політико-економічного порядку. Його найважливішою рисою є той факт, що прагнення здобути ренту становить головну мету і основний сенс управління державою на всіх рівнях. Тому механізм влади і управління тяжіє до ієрархії (вертикаль влади) з єдиним центром ухвалення рішень, прямуючи до монопольного становища, а автономія економічних і політичних акторів всередині країни щодо цього центру має умовний характер і може бути довільно змінена і/або обмежена. Своєю чергою, формальні інститути (конституції, закони і т. ін.) становлять собою побічний продукт розподілу ресурсів всередині вертикалі влади: як правила гри вони мають значення лише тією мірою, якою сприяють здобуттю ренти. А сам апарат управління в межах вертикалі влади розділений на конкуруючі за доступ до ренти організовані структури і неформальні кліки.
«Негідне врядування» править за найважливіший засіб підтримки цього політико-економічного порядку. Оскільки державою якраз і керують для того, щоб витягувати ренту, то корупція в її різних формах і проявах слугує найважливішим механізмом досягнення цих цілей, а низька якість реґулювання і перекручення принципів верховенства права сприяють стабільності ієрархії вертикалі влади. «Негідне врядування» виступає як стійка, але неефективна рівновага, яка відновлюється навіть у випадках глибоких зовнішніх шоків, подібних до змін режимів (за приклади чого можуть правити Україна або Киргизія), а апарат державного управління щораз меншою мірою виявляється здатним до реалізації структурних реформ, спрямованих на підвищення ефективності уряду.
У чому причини такого стану речей? Загальним для пострадянських країн виявивилось «захоплення держави» зсередини — з боку шукачів ренти зсередини державного апарату і особисто пов'язаних з ними впливових представників бізнесу. Прагнучи до приватизації вигоди і до усуспільнення витрат в процесі державного управління, ці гравці навмисно і цілеспрямовано створюють і підтримують соціально неефективні правила гри. Але оскільки їх горизонт планування має короткостроковий характер через ризики повалення режиму і з огляду на сумнівні перспективи наступності влади, вони поводяться, в термінах Мансура Олсона, як «кочові», а не як «стаціонарні» бандити. Вони розкрадають ресурси держав на всіх рівнях управління, і термін «клептократія», раніше використаний для опису африканських держав, виглядає не тільки публіцистичним прийомом, а й цілком адекватним описом владарювання низки пострадянських лідерів (в цих категоріях, зокрема, Карен Давіша аналізує російський політичний режим). У підсумку результатом стає зачароване коло: механізми «негідного врядування» відтворюються за різних правителів, і спроби його подолання (якщо такі й робляться) натрапляють на сильний опір і, за рідкісними винятками (як-от Грузія в період президентства Міхеїла Саакашвілі), дають скромні ефекти з погляду якості державного управління.
У роботах дослідників і в жарґоні експертів та консультантів «негідне врядування» (не тільки в пострадянських країнах) заведено пов'язувати з «низькою якістю інститутів» і «несприятливим інституціональним середовищем». Та хоч низька якість інститутів справді є атрибутом «негідного врядування», проте вона — лише наслідок низької якості реґулювання і відсутності верховенства права, але ніяк не причина цього явища. Інститути самі по собі є наслідком балансу сил та інтересів ключових гравців. Підміна діагнозу захворювання описом одного з його симптомів призводить до хибних рецептів лікування. Прагнення змінити самі лиш формальні інститути за допомогою запозичення передового зарубіжного досвіду чи вирощування кращих зразків на національному ґрунті без кардинального перегляду політико-економічного порядку загалом — або не дає поліпшення, або навіть змінює ситуацію від поганого до гіршого.
Становлення і вкорінення авторитарних режимів у пострадянських країнах створює таке середовище, яке сприяє «негідному врядуванню». Рідкісні приклади високої якості державного управління в автократії можуть бути коротко підсумовані висловлюванням Дані Родрік: «На кожного Лі Кван Ю в Сінгапурі припадає багато Мобуту в Конґо» (The Myth of Authoritarian Growth, 2010). Але електоральні авторитарні режими (подібні до російського) в плані «негідного врядування» є найгіршим варіантом: для них характерна політизація управління державою та економікою — починаючи від мобілізації виборців на підприємствах і закінчуючи перетворенням державного апарату на політичну машину забезпечення голосування виборців на користь правлячих груп. Наслідком цього стає нездатність до вироблення адекватних стимулів, спрямованих на підвищення якості державного управління — зокрема, реґулярної ротації керівних кадрів і залежності висхідної кар'єрної мобільності чиновників від досягнутих ними результатів управління. Навпаки, в межах вертикалі влади стимули для чиновників пов'язані з демонстрацією політичної лояльності на шкоду ефективності управління.
Парадокс пострадянських країн полягає в тому, що навіть зміна політичних режимів сама по собі аж ніяк не приводить до відмови від «негідного врядування», а, навпаки, може посилювати його патології. Так, падіння режиму Януковича в Україні в 2014 р. хоч і спричинило встановлення конкурентної демократії, та з погляду якості державного управління все ж не привело до помітного поліпшення порівняно з періодом правління Януковича. Найчастіше супроводжуваний масовою мобілізацією конфлікт еліт навіть якщо і веде до зміни правлячих груп, то зберігає і навіть консервує хижацький характер державного управління, пов'язаний зі здобуванням ренти. Політизація управління державою та економікою і стимулювання лояльності на шкоду ефективності виявляються притаманні конкурентним пострадянським демократіям майже тією самою мірою, що й електоральним авторитарним режимам. Демократизація, однак, може відкрити «вікно можливостей» для кардинального оновлення не тільки правлячих груп, але також усього державного апарату за рахунок зламу колишніх ієрархій та здійснення серії структурних перетворень (за сприятливого поєднання інших політичних умов), які дозволять якщо не перемогти «негідне врядування», то істотно знизити його згубний вплив. Лише в цих випадках зміна режимів не перетворюється на «дурну нескінченність», яка всього лише підтримує статус-кво в державному управлінні. Навпаки, обкопування правлячих груп, обмеження вертикальної мобільності та звуження каналів рекрутування еліт виявляються засобом підтримки «негідного врядування»: стимули до ефективного управління державою й економікою виявляються підірваними серйозно і надовго.
Хоч сподіватися швидкої відмови від «негідного врядування» нереалістично, все ж чимало фахівців (наприклад, Даніел Трейсман) вважають, що внаслідок тривалого й стійкого економічного зростання та зміни поколінь лідерів і попит на верховенство права, і підвищення ефективності урядів будуть зростати, тим самим через пару десятиліть стимулюючи обмеження «негідного врядування» в ході демократизації. Але якою мірою виправдані ці сподівання щодо пострадянських країн? Нема підстав відкидати й інший розвиток подій — уряди можуть, як і раніше, якось давати собі раду з найгострішими викликами, уникаючи катастрофічних провалів, але при тому принципи «негідного врядування» можуть зберігатися незмінними. Становлення свого роду спадкової клептократії та низка корумпованих і неефективних урядів, орієнтованих на отримання ренти, здатні поставити хрест на будь-яких спробах обмежити «негідне врядування». Продовжуючи паралелі з медициною, варто зазначити: якщо обтяжений важкою хворобою пацієнт не тільки іґнорує рекомендації лікарів, а й провадить нездоровий спосіб життя, посилюючи свої проблеми зі здоров'ям, то, найімовірніше, летальний результат неминучий. Однак держави і суспільства, на відміну від індивідів, не вмирають і не зникають з карти світу, хоч би як зле ними правили. На фоні панування «негідного врядування» вони продовжують своє існування, часто безглузде, марне і безперспективне, переживаючи тривалий та глибокий занепад і розкладання, ускладнюючи й погіршуючи життя своїх громадян і збільшуючи ризики для інших держав та суспільств.
Автор — професор Європейського університету в Санкт-Петербурзі та Університету Гельсінкі
Стаття базується на тексті доповіді «Політичні підстави "негідного врядування" в пострадянській Євразії: начерки до дослідницької аґенди», опублікованій видавництвом ЕУСПб
Владимир Гельман
Порочный круг «недостойного правления»
Ведомости, 17.05.2016
Зреферував О.Д.