Міфи конституційного проекту

​

Анатолій Ткачук — один з експертів, котрі працювали над законом про внесення змін до Конституції щодо децентралізації влади, за який було проголосовано минулого тижня у Верховній Раді. Попри свою авторську заанґажованість, жартома каже: якби він був народним депутатом, то навряд чи віддав би голос за цей проект. Причина спротиву — закритість законопроекту на останньому етапі та брак доброї дискусії. Пан Ткачук стверджує, що якби депутатам дали виговоритися, то проект здобув би ще більше голосів. Нагадаємо, 16 липня Верховна Рада дала 288 голосів за внесення законопроекту до порядку денного сесії та його скерування на експертизу до Конституційного Суду.

Під час розмови Анатолій Ткачук — директор з науки та розвитку Інституту громадянського суспільства, екс-заступник міністра реґіонального розвитку та будівництва — відповідає на найбільш дискусійні питання щодо проекту конституційних змін. Що означає для нас «особливий статус» Донбасу? Чи справді президент дістає небувалі повноваження для тиранії над місцевим самоврядуванням? Чи є загроза посилення сепаратизму? А також — чи може відбутися реформа, якщо Верховна Рада на друге читання провалить новоспечений проект?

«У ЗМІНАХ ДО КОНСТИТУЦІЇ ПРОПИСАНІ ТОНКІ РЕЧІ. ПОЛІТИКИ НА ТОМУ КЕПСЬКО ТЯМЛЯТЬ»

- Чому, на Ваш погляд, в останній день перед голосуванням у парламенті президент зареєстрував у Верховній Раді оновлений проект конституційних змін? Документ містив єдину новелу: норма про те, що «особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей визначаються окремим законом», перекочувала з прикінцевих положень у перехідні. Яка в тому різниця і для чого то робилося?

- Це спроба, як казав колись Леонід Кравчук, «пройти між крапельками». З одного боку, ми начебто щось внесли у Конституцію і виконали умови мінських домовленостей, бо розділи з перехідними і прикінцевими положеннями ніби є складовою Основного закону, хоча це лише тимчасові положення. А з іншого боку — це спосіб не дозволити нашим «всепропальщикам» казати, що їх зрадили. Втім, це не допомогло ні для перших, ні для других. Москва сказала, що Україна не виконала обіцяного, а «всепропальщики» все одно стверджують, що до нас суне біда, адже в Конституції з'явився «особливий статус». Неможливо перехитрити всіх.

Перехідні положення — це спеціальні норми, котрі вказують на «транзит». Тобто: ми прийняли Конституцію, яка визначає певний порядок взаємостосунків, але він починає діяти не відразу, і має минути проміжний період, поки сформується те, що передбачає Основний закон. Прикінцеві положення стосуються дати набуття чинності окремих норм або визначають, хто і що має зробити для їхнього втілення. Коли ухвалювали Конституцію, в нас не розмірковували, чим відрізняються перехідні положення від прикінцевих, тому в 1996 році назвали цей розділ загально: «Прикінцеві та перехідні положення». В будь-якому разі це тимчасовий розділ. Тому вносити до цієї частини ще один пункт — це, особисто для мене, трошки смішно.

- Проект пішов на експертизу Конституційного Суду, здобувши 288 голосів. З одного боку, це близько до конституційної більшості, а з іншого — є підозра, що це його «стеля». Як Ви оцінюєте такий результат?

- Це дуже багато. Я гадав, що буде менше. А втім, голосів могло би бути ще більше, якби все робили правильно. Вартувало дати депутатам виговоритися. Нехай би обговорювали Конституцію два тижні, нехай би виступили всі депутати, які хочуть, — і голосів було би більше. Частина депутатів не можуть голосувати, якщо проект приносять «на темно», а завтра кажуть: голосуй. Я б, наприклад, точно не проголосував. Не тому, що я проти тих змін. Навпаки, ці зміни готувалися в тому числі й на моєму персональному комп'ютері, і цей проект на 90% збігається з моїм баченням. Під час цієї дискусії законопроект міг би стати акуратнішим, позбувшись певних недоліків.

Чого я тепер боюся? Депутати відправили проект до Конституційного Суду, а суд же не буде правити формули, він не має на це права. КС просто дасть оцінку, чи проект не обмежує права і свободи громадян і чи відповідає він процедурі, визначеній в Конституції, а відтак поверне його у парламент. А потім у Верховній Раді почнуть казати: ми не можемо вносити до проекту жодної правки, бо якщо внесемо зміни, то доведеться проходити процедуру від початку. Таким чином депутати загнали себе у вузьку «лузу», з якої нема хорошого виходу. Якби вони провели дискусію тепер, це би зняло частину проблеми. Реформа з децентралізації триває так довго, що зачекати ще два тижні для того, щоб прибрати «блохи» й розробити гарний проект, — це взагалі дрібниця.

- Через які «блохи» у Вас виникає стурбованість?

- Наприклад, комусь спало на думку внести у Конституцію термін «префект», хоча ми мали кращий український відповідник — «урядник». Мабуть, знайшлися «шепотуни», які почали нашіптувати: «урядник» — це означає «уряд», тож президента там не видно. І запропонували «префект» — не українське слово, з незрозумілою для українців історією походження. Навіщо нести безладдя в українську правову систему і взагалі псувати мову? 

Ще є кілька норм, які на перший погляд здаються дрібними, та насправді вони породжують двозначні трактування. Ми могли усунути ці недоліки на етапі обговорення у Верховній Раді.

- Одна з найпопулярніших тез, яка кочує соцмережами після голосування у парламенті, — це те, що справжню децентралізацію матиме Донбас, натомість інші реґіони дістануть централізацію.

- А де хтось побачив у цьому проекті хоча б щось, що говорить про повноваження Донецька та Луганська? У проекті закону про внесення змін до Конституції для них не передбачено жодних повноважень, там лиш написано, що особливості місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей визначаються окремим законом. Я вам скажу, що залежно від того, буде Україна слабкою чи сильною, ці особливості будуть різними. Якщо Україна буде сильною, то особливості будуть такими: оскільки на цих територіях був сепаратизм, то місцеве самоврядування мусить бути обмеженим, і органи центральної влади матимуть набагато більше повноважень у нагляді за цими районами порівняно з іншими. Якщо ми будемо слабкими, і нас поставлять на «розтяжку», тоді будемо змушені змиритися з тим, що вони там робитимуть усе що заманеться. Але справа в тому, що коли українська юрисдикція не поширюється на ці території, то що там не пиши — ніякого результату не буде ні де-юре, ні де-факто.

- Прокоментуйте тезу політиків про централізацію.

- Позаяк нема публічної дискусії, то політики можуть вигадувати все що завгодно. В тексті написано одне — тлумачать Бог зна по-якому. Чимало політиків навіть не бачать різниці між виконавчою владою та виконавчим комітетом, а вже беруться щось коментувати.

- Виконавчий комітет — це представник місцевої ради, а виконавча влада — це вертикаль, яку в нашому випадку уособлюватимуть префекти. І, власне, деякі політики кажуть, що цей дуалізм породить двовладдя на місцях.

- Це якраз тонкі речі, на яких політики кепсько розуміються. Децентралізація складається з різних елементів, і дуже важливим є вдале розділення повноважень між місцевим самоврядуванням і державною владою. Зараз у нас ідіотська ситуація, адже на обласному рівні рада не має виконавчого органу, і фактично виконавчим комітетом є місцева державна адміністрація. Двовладдя — це якраз те, що маємо зараз. У будь-якій демократичній державі світу держава може делеґувати частину своїх повноважень органам місцевого самоврядування, але ніде не буває навпаки — коли орган місцевого самоврядування делеґує повноваження державі [виконавчій гілці влади].

Президент представляє свій проект у ВР

Насправді функція виконавчої влади щодо місцевого самоврядування полягає у нагляді та контролі за дотриманням законів. Вона не має займатися утилізацією сміття, затвердженням руху транспорту та іншими питаннями, котрими опікується нині. Зате якщо місцева рада ухвалила неконституційне рішення, то префект як представник виконавчої влади матиме право зупинити це рішення й звернутися до суду. І тоді система нормально працює.

- Це ще одна підстава для критики проекту, адже саме в такий спосіб президент нібито дістає можливість впливати на самоврядування, «централізувавши» владу. Попри те Ви пропонуєте, навпаки, посилити механізми президентського контролю: Ви писали, що норму, котра зобов'язує голову держави оскаржувати рішення місцевої влади в Конституційному Суді, доцільно скасувати.

- Я просто дивуюся: Конституційний Суд — це 18 найдорожчих українських юристів-держслужбовців, і вони мають засідати, бо десь там у Зачепилівці малограмотні депутати ухвалили неправильне рішення… Це просто смішно. Ніде такого нема в демократичних країнах, а ми вважаємо, що це демократія. Візьмімо Данію, яка очолює всі індекси демократії та свобод. У Данії зарплату мера Копенгагена контролює міністр внутрішніх справ, а міністр фінансів може накласти штраф на будь-якого депутата за зрив бюджетного процесу. У такий спосіб держава бореться за те, щоб не допустити банкрутства муніципалітету через те, що люди спокусилися «на гречку» і вибрали якихось неадекватних депутатів чи міського голову.

А в нас немає такого реагування, і це призвело до розвалу. Свого часу і Севастопольська, і Керченська, і Феодосійська міські ради ухвалили рішення про заборону входження в порти цих міст «натівських» кораблів. Потім Одеська обласна рада порушувала питання про заборону навчань «Сі Бриз». Харківська обласна рада назвала свою територію вільною від НАТО. Ніхто на це не реагував — і зрештою отримали повний розвал: хто куди хоче, туди йде, і маємо війну.

Влада також мусить мати вплив на депутатів, котрі не виконують своїх обов'язків. Де зараз Луганська обласна рада? Гаразд, залишмо сепаратизм збоку, візьмімо іншу ситуацію: люди обрали депутатів, а різні партії почубилися і не можуть сформувати виконком, не можуть ухвалити бюджет, тож ціле місто стає заручником політичних амбіцій. У європейських країнах відразу оголошують про розпуск такої ради і призначають тимчасового управителя. 

- Чи зможуть у новій системі обласні та районні ради ухвалювати політичні заяви? Адже крім прикладів, про які ви сказали, є й свіжий («антисепаратистський») досвід, коли місцеві ради масово висловлювалися на підтримку постанови ВР про визнання Росії державою-аґресором.

- Це вірус, який вселили для того, щоб політизувати місцеве самоврядування. Від рішення місцевої ради про визнання Росії аґресором чи неаґресором — ні холодно ні жарко, але рада в такий спосіб виходить за межі повноважень. Це не властиво для місцевого самоврядування. Ще можна змиритися, якщо це політична заява. Але якщо йдеться про рішення — відразу виникають запитання щодо його законності.

- Як щодо того, щоб префекта призначав не президент, а прем'єр? (У пропонованій моделі голова держави затверджує урядника за поданням Кабміну — як і голів адміністрацій сьогодні).

- На перший погляд, це логічно. А з іншого боку, я дивлюся на те, як працює наша коаліція, й розумію, що тоді ми отримаємо хаос. Сьогодні народні депутати можуть дати 300 голосів за призначення міністра в уряд, а завтра вже можуть кричати, що міністр — негідник і злодій. Подібна доля чекала б і префектів. Система мусить бути більш стабілізованою. 

До речі, ми з групою експертів розробили проект закону про місцеві органи виконавчої влади, і там пропонується дуже цікава процедура призначення цих людей. Існуватиме кадровий реєстр, і призначення здійснюватимуться з реєстру. То буде високооплачувана робота для незаполітизованих кар'єрних держслужбовців, які не мають обростати зв'язками. 

- Повернімося до розподілу повноважень між виконавчою владою та виконкомами, і відразу берімо найзаполітизованіший рівень, обласний. В чиєму штаті буде більше службовців — у виконкомі обласної ради чи в офісі префекта? Здається, що це добрий спосіб проілюструвати співвідношення повноважень.

- У виконкомі працюватиме більше осіб, аніж при префектові, але все одно менше, ніж зараз є в адміністрації. Децентралізація передбачає перехід купи повноважень, котрі вирішуються на обласному рівні, нижче, до громад, тому у виконкомах буде набагато менше підрозділів. Рада займатиметься медициною «третього рівня» (спеціалізовані медичні заклади. — «Z»), реґіональним розвитком, просторовим плануванням територій, охороною природи, професійно-технічною освітою, закладами культури обласного рівня. Буде певний рівень повноважень, який вимагатиме кадрів. 

На рівні урядника (тобто префекта) буде більш мобільна команда: спеціалізована юридична служба (для нагляду та контролю за законністю), дуже серйозна аналітична служба (префекти оцінюватимуть, як розвивається область, як витрачаються кошти під державні програми), при ньому працюватимуть інспекції, котрі стежитимуть, як місцеве самоврядування виконує свої функції у сферах освіти чи медицини.

​

- Як Ви сприймаєте рішення української влади відтермінувати вступ реформи на два роки? Фактично реформа почне працювати після наступних місцевих виборів у 2017 році.

- Позитивно до цього ставлюся. Понад те, я пропонував це ще півроку тому. В грудні, коли всі казали, що ми зробимо реформу до виборів, я, виходячи з досвіду різних країн світу, стверджував, що це неможливо. Така системна реформа, якою є децентралізація, потребує щонайменше двох років. Ми маємо сьогодні 11 тисяч громад, а треба перейти до 1,5 тисячі. Якщо ми напишемо, що їх має стати 1,5 тисячі, то назавтра вони не з'являться. Сьогодні в нас найменший район має 5,2 тисячі населення, а найбільший — 186 тисяч. Ці диспропорції за один день теж не усунеш. Нас чекає величезна робота.

- Як відкладення реформи впливає на процес розробки та втілення перспективних планів формування громад? Цей процес сповільнився чи ні?

- Перспективні плани практично готові. Без планів залишилося, здається, лише три області.

В кожній області вже є групи громад, котрі готові вийти на найближчі місцеві вибори вже в оновленому варіанті. Завадити можуть хіба що обласні ради, котрі зайняли дивну політиканську позицію і не хочуть об'єднання громад, бо розуміють, що втрачають повноваження та ресурси. Гадаю, ця справа завершиться внесенням змін до закону про добровільне об'єднання громад — і обласні ради позбудуться можливості гальмувати процес.

- Якщо порівнювати перспективні плани різних областей, то видно, що існують чималі диспропорції: одні громади — великі, інші — геть мізерні. Навіть в одній області у сусідських районах може бути різний стандарт.

- Це можна і треба поправити. Днями до мене приїжджала група сільських і селищних голів із одного з районів Вінницької області, і в них там дві громади виглядають досить пристойно, а третя — населення становить менше 3,5 тисячі осіб — хоче бути самостійною й гордою, бо має кілька підприємств, які платять податки. Але самих податків замало. Головне — мати людей, для яких надаються повноваження. Якщо в тебе немає людського ресурсу, то навіщо там управитель, навіщо там громада? Перспектив нема.

- Чи закон про місцеві вибори, ухвалений нещодавно в парламенті, дозволяє громадам іти на вибори в новому форматі?

- Дозволяє. Загальна схема: якщо чисельність виборців становить менше 90 тисяч — одна модель, після 90 тисяч — інша модель (для перших — мажоритарна система, для других — пропорційна. — «Z»).

- Як Ви загалом оцінюєте закон про місцеві вибори? Яка модель виборів, на Вашу думку, буде оптимальною вже для нового адміністративно-територіального устрою?

- Я пропонував дуже просту систему: багатомандатні округи, де в окрузі «розігрується» три мандати. Троє кандидатів, які отримали найбільше голосів, проходять у раду. Я аналізував європейський досвід, і там у перехідний період проходили саме через таку схему. Завдяки такій схемі є змога дістати у раді принаймні одного дуже ефективного депутата з кожного округу. Тому що один може пройти в раду через те, що має багато грошей і доступ до медіа, другий — бо він є партійним лідером, якого всі знають, а третій — бо є активістом. До того ж, такі округи складно фальшувати і складно підкупити, бо система голосування та підрахунку максимально проста. Але нашим політикам потрібна партійна монополія всюди, і тому вони ускладнюють це діло. 

Я — не партійний чоловік, тому можу лише знизати плечима і сказати: гаразд, яка буде система — так і будемо обиратися. Але справа в тому, що на місцевому рівні не буде багато часу займатися політикою. Зміна повноважень, яка відбувається вже зараз у частині бюджетної децентралізації, будь-кого примусить думати над нагальнішими питаннями: якою встановлювати ставку податку, як використати залишки комунального майна тощо. Депутати, які йтимуть на ці вибори, вони ж не знають, що змінилася парадигма існування місцевого самоврядування. Держава вже не вирівнює вас за видатками, а вирівнює за доходами. Якщо ти формуєш в себе мало доходів — матимеш менше від держави, якщо формуєш багато — тобі залишиться більше. Для цього треба збалансувати місцеві податки і ефективно використовувати майно. Все просто: якщо у вас в місті збирається вдвічі менше акцизу, ніж у сусідів, то не вистачатиме на освітлення, на ремонти. Бюджетна децентралізація, розпочата минулої зими, примусить будь-яких депутатів місцевих терти потилицю і думати, як працювати.

- Все одно люди критикують центральну владу. Чи можливо, що вони переведуть зір на нижчий рівень?

- Гадаю, що до 2017 року, тобто до нових місцевих виборів, відбудеться серйозна трансформація. Ви маєте рацію, я нещодавно бачив соціологію, коли люди з великих міст відповідали, що в них за постачання теплої води чи прибирання сміття відповідає Уряд. Це дивна ситуація. Зміна підходів до бюджетування швидше витверезить людей.

- Повертаючись до початку нашої розмови, як Ви оцінюєте те, що за політреформу висловилися «Опозиційний блок» і депутатські групи, укомплектовані колишніми «реґіоналами»?

- Це ж люди без принципів — з чого тут дивуватися? Там є група «Відродження», і її лідер Віктор Бондар вніс законопроект про скасування закону про добровільне об'єднання громад і погрожував скасувати через суд методику формування перспективних планів — але при тому він проголосував за зміни до Конституції, які передбачають новий адміністративно-територіальний устрій без всілякої добровільності! У цих людей нема принципів, вони проголосують так, як треба, залежно від ситуації.

- Але завдяки таким людям, можливо, вдасться ухвалити конституційні зміни, і реформа запрацює.

- Реформа вже працює. Скажу більше: переконаний, що ми можемо її провести навіть без внесення змін до Конституції. Принаймні реформу самоврядування на базовому рівні можна втілити вже зараз. Понад те, ще минулого року я мав робити презентацію в Уряді про «план Б» на тему того, як зробити реформу без змін до Конституції. Тоді, щоправда, цю доповідь скасували.

- Але ж у Конституції чорним по білому написано про обласні та районні адміністрації, визначено їхні повноваження. Як відійти від Конституції?

- Ну і що? Україна з 1990 року мала купу різних моделей: 90–92-й роки — на обласному рівні були ради і виконкоми, 92–94-й роки — були представники президента, 94–95-й роки — виконкоми, а після 95-го — місцеві державні адміністрації. Та головне: якою б не була модель, а місцевого самоврядування на базовому рівні як не було, так і нема. Самоврядування виникає не через те, чи є адміністрації, чи нема, а завдяки надійній основі, яка передбачає достатню кількість ресурсів і людей. Тому для мене найважливіше — створити повноцінне місцеве самоврядування на базовому рівні, на рівні громади; а що там буде на проміжному — це деталі. Заплановано, що основні повноваження зосередяться на базовому рівні, а на реґіональному зостануться залишки послуг, які може надавати держава, і нічого в цьому страшного та проблемного нема. Якщо ми не зробимо реформу на базовому рівні, а замість того створимо потужні обласні ради з виконкомами — ми ніколи не дістанемо потужного самоврядування. Зате сепаратизм матимемо щомісяця.

Розмовляв Володимир СЕМКІВ