Півтора року минуло від початку децентралізаційної реформи та старту об’єднання громад, однак Львівщина не може похвалитися вагомими результатами — створено 15 нових громад і в процесі об’єднання перебувають ще 10. Водночас немає остаточно затвердженого на всіх рівнях Перспективного плану спроможних територіальних громад Львівщини — незабаром нову версію документа розглядатиме на сесії Львівська обласна рада, а «на місцях» плани стали приводом для переділів майна та ресурсів локальними князьками чи заїжджими інвесторами. Експерти застерігають: без кардинальних змін у бюджетній політиці на користь місцевої влади та змін у методиці формування нових громад нічого доброго з децентралізаційної реформи не вийде.
У кого нині ключ від реформи?
Перспективні плани зі стелі
Процес створення спроможних територіальних громад на Львівщині перебуває у стані анабіозу. На гребені першої хвилі було створено півтора десятка нових громад, їм виділили кошти і декотрі з них, як от у Новому Калинові, почувають себе чудово. Але згрубша процес завмер. З одного боку, у низах зрозуміли, що планам з районів чи з області треба опиратися, щоб не залишитися потім наодинці з проблемами. З іншого боку, уряд, який розсипав на початку минулого року щедрі обіцянки змінити закони і накинути грошенят, геть не поспішив ці обіцянки виконувати. Зокрема, йшлося про повернення земель поза межами населених пунктів та природних ресурсів на кшталт піску, гравію тощо. Тож об’єднання бідних і ще бідніших нічого доброго не віщувало, а об’єднання бідних навколо одного багато відрізнялося не надто.
Пристрастей додавав і Київ, який категорично вимагав, щоби все було швидко і згідно з методичкою, яка, своєю чергою, передбачала створення на Львівщині не більше 40 нових громад, які мали би стати фінансово спроможними. Тому рішення Львівської облради про 160 громад сприйняли «в штики». Чиновницькі торги щодо кількості тривають до сьогодні — зараз ніби йдеться про 88 нових громад у Перспективному плані, але ніхто не дає ґарантії, що концепція не зміниться знову.
Крім того, борсання у твані є наслідком бажання місцевої влади вирішити проблему швидко. Представник ГО «Експерт група» Андріан Фітьо, який брав участь у розробці Перспективного плану для Львівщини, оповів про те, як відбувався процес творення тих планів.
«Катастрофа полягала в тому, що у квітні–червні 2015 року РДА дали завдання за тиждень розробити перспективні плани… Голови РДА взагалі без консультацій з сільськими головами намалювали будь-що, дивилися в стелю і малювали. Це було розпорядження першого заступника голови ЛОДА Ростислава Замлинського — розробити за тиждень перспективні плани, тому півтора року ми вже маємо таку страшну катастрофу», — сказав він.
Плани зі стелі, як відомо, спричинилися до збурення на місцях, бо велика частина мешканців області бачила ці процеси по-своєму і це теж сповільнило процес об’єднання, бо могло відбутися тільки на добровільній основі.
Щоправда, не минулося і без екстраординарних випадків, як це було з Пустомитівським районом, де з ініціативи народних депутатів Дубневичів з‘явилася на світ ідея єдиної об’єднаної громади в районі. Певна річ, що обом нардепам ця ідея була на руку, бо ж лише зміцнювала їхні позиції та збільшувала можливості. І байдуже, що вона суперечила ідеї реформування, згідно з якою органи влади та розмаїті соціальні сервіси мали би стати ближчими до людей.
«Нарізка» перспективного плану формування громад: видно, що одні менші, а інші «надуті»
Однак ця ідея наштовхнулася на спротив багатих прильвівських сіл, які побачили можливість бодай частково вирватися з теперішнього раю. Як наголосив сільський голова Давидова Віталій Дяків, «ідея Дубневичів змусила нас прокинутися та працювати».
Яскрава ілюстрація — епопея у Лисиничах, де мешканцям села не дали провести збори у Народному домі, а місцеві депутати в супроводі міліції проводили сесію і проголосували проти волі громади, підтримавши ініціативу Дубневичів. Такі дії підтримали і в інших великих селах навколо Львова, тож тепер замість однієї дуже об’єднаної громади буде не менше п’яти.
Без грошей і повноважень реформи не буде
Що ж стоїть на заваді реалізації такої важливої реформи? Передовсім те, що немає фінансової бази для самостійності. А для цього треба змінити закони, бо теперішня бюджетна політика влаштована так, що власні доходи на місцях не перевищують 18%, а решта — субвенції та дотації з державного бюджету. Як наслідок, 92% нинішніх громад Львівщини дотаційні.
На думку одного з розробників проекту Перспективного плану для Львівщини, науковця Інституту реґіональних досліджень Петра Жука, уряд має змінити алгоритм формування нових громад і віддати гроші униз.
«Треба трішки змінити сам алгоритм. Не танцювати від принципу фінансової спроможності громад — потрібно думати, як збільшити фінансову підвалину самоврядування через перерозподіл міжбюджетний, бо за останні два роки частка місцевих бюджетів у зведеному бюджеті держави зменшилася ще на 4%, при тому що нам кажуть, що є бюджетна децентралізація. Її немає. В принципі, десь 30–40% всього бюджетного континґенту держави мало би бути власними надходженнями місцевих бюджетів», — вважає він.
Петро Жук каже, що громади варто робити меншими, щоб не віддаляти від них адміністративні та соціальні сервіси, адже головна ідея реформи полягала в тому, щоб, навпаки, зробити їх ближчими до людей і розбудити активність людей для роботи у тих громадах, де вони живуть. А Кабмін прагне зробити ці громади якомога більшими, що автоматично віддаляє людей від влади і послуг, а отже, погіршує якість життя.
Планів на Пустомитівський район багато
Щоправда, науковець доволі категоричний в іншому важливому питанні — центральна влада мала би здійснювати таку реформу сама, а не спиратися на принцип добровільного об’єднання.
«Процес формування адміністративно-територіальних одиниць є державною справою, і принцип добровільності тут абсолютно недоречний, бо від нього ми отримаємо цілу низку деформацій принципів та завдань, які мали би вирішуватися в процесі адміністративно-територіальної реформи», — певен він.
Але оскільки добровільність об’єднання закріплена в Конституції, то єдине, що може врятувати процес від перегинів та хаосу, вважає Петро Жук, це вагомі вливання з державного бюджету.
«Фактично треба купити громади, пообіцявши їм хороший пряник. Пряник, який запропонували зараз громадам львівським — по кілька мільйонів, — це несуттєві кошти, за рахунок яких мало що можна змінити», — пояснює він.
Життя показує, що грошей для цього «підкупу» уряд наразі немає, а отже, єдиний вихід для порятунку процесу — віддати частину податків місцевій владі, щоб вона адмініструвала їх самостійно, без участі державних посередників.
Це необхідно, бо практика показує, що податку з доходів фізичних осіб та акцизу з продажу алкоголю і нафти вистачає далеко не всім. Якщо у селах немає виробництва, то об’єднання відбувається довкола заправки та горілчаної крамниці? Доволі дивна концепція реформи, чесно кажучи. Ці нюанси демонструють одне: центральний уряд хоче зіпхнути більшість клопотів зі своїх плечей на місцевий рівень, але фінансових повноважень на виконання цих повноважень віддавати не хоче. Тому й трапляються казуси, як із перевезенням пільговиків — закон їм дозволяє безоплатний проїзд, а у скарбницях міст чи районів немає коштів, щоби повністю покрити ці видатки. Аналогічна ситуація була й з фінансуванням профтехосвіти минулого року.
Представники громад вважають, що виправити ситуацію може також і зміна законів щодо сплати ПДФО за місцем проживання особи, а податків підприємств — за місцем фактичної роботи, а не юридичної реєстрації. Бо ж зараз чимало підприємств провадять діяльність на Львівщині, але є філіями чи підрозділами компаній, зареєстрованих деінде, тому місцеві бюджети майже нічого не отримують від податків, які ці фірми сплачують. Проблема ж залишається тільки в тому, що центральний уряд грішми та владою ділитися не хоче.
09.09.2016